Esta es la primera de una serie de publicaciones en el blog acerca del proyecto de investigación sobre género e industrias extractivas llevado a cabo por el NRGI y el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), con el apoyo del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de la OGP, administrado por el Banco Mundial.
¿Qué quieren decir los Gobiernos y las organizaciones internacionales cuando expresan fomentar la igualdad de género en el contexto de la gobernanza de los recursos naturales? Muchos Gobiernos están asumiendo compromisos positivos con respecto a la igualdad de género, pero en los países en los que las industrias extractivas constituyen una parte importante de la economía, ¿qué significan esos compromisos en la práctica y cómo contribuyen a lograr cambios positivos en la vida y el sustento de las personas?
Estas preguntas fueron el punto de partida para un nuevo proyecto del Natural Resource Governance Institute (“Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales,” o NRGI -inglés), con el apoyo del Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP -inglés) y llevado a cabo en colaboración con el Instituto de Recursos Mundiales (WRI -inglés).
El año pasado, la OGP lanzó Romper los roles, una campaña que estimula a los Gobiernos a incluir las perspectivas de género en el gobierno abierto. La investigación del NRGI y el WRI apunta a proporcionar ideas y herramientas que ayuden a los Gobiernos de los países ricos en recursos a poner en práctica los objetivos de la campaña. El objetivo general del proyecto es fomentar los compromisos hacia políticas transformadoras en materia de género por parte de los Gobiernos de la OGP, específicamente en relación al sector extractivo. La investigación es la primera etapa del proyecto, que también incluirá el desarrollo de herramientas dirigidos a agentes gubernamentales y de la sociedad civil, así como también actividades de divulgación (muchas a través de plataformas en línea).
En la primera etapa de nuestra investigación, analizamos las leyes y las políticas sobre industrias extractivas que se refieren a género o a las mujeres. Reconocemos que, en muchos casos, las leyes y las políticas pueden haber mermado la igualdad de género y los derechos de las mujeres. Sin embargo, identificar los mecanismos de las políticas que permiten que esto suceda, puede transformar este problema en una oportunidad. Los países ricos en recursos mineros y petroleros pueden rediseñar leyes y políticas que sirvan para promover igualdad de oportunidades y beneficios entre hombres y mujeres.
Es muy poco lo que se ha investigado sobre cómo la dependencia de un país de sus recursos naturales puede impactar en la vida de las mujeres. Un ejemplo de impactos positivos es el estudio sobre la región de Oriente Medio y África Septentrional realizado por Michael Ross en 2008 donde se sostuvo que los grandes descubrimientos de petróleo en esa región y el enfoque de la administración de la riqueza petrolera constituían un factor clave en la evolución de las relaciones de género. Sin embargo, en una crítica al estudio de Ross, en 2016, Yu-Ming Liou y Paul Musgrave sostienen que Ross no tiene en cuenta la evidencia de que los Gobiernos deliberadamente diseñan políticas ya sea para aumentar o para disminuir la igualdad de género. Otros estudios recientes sobre América Latina también han notado una maldición de los recursos según el género, en la que los síntomas de dicha maldición, como la enfermedad holandesa y la falta de diversificación económica, pueden impactar de manera diferente en mujeres y en hombres. Estos impactos rara vez son tenidos en cuenta en los procesos de políticas gubernamentales. Nuestro estudio nos permite asumir que existe evidencia para afirmar que en general, las mujeres de los países que dependen de sus recursos minerales suelen padecer una mayor desigualdad en materia de riqueza y de derechos que las que viven en países que no dependen de dichos recursos.
Seleccionamos nuestros 12 países prioritarios basándonos en un análisis exploratorio y un ejercicio de mapeo. En marzo de 2020, completamos el análisis de cuatro países—Colombia, Ghana, México y Perú— y ya estamos haciendo algunas observaciones potencialmente interesantes. Además, planteamos algunas preguntas fundamentales, como la que encabeza esta entrada del blog: ¿De qué forma pueden las leyes y las políticas contribuir a la igualdad de género?
Lo primero que observamos, como era de esperar, es que existen relativamente pocas leyes, políticas u otros documentos oficiales sobre el sector extractivo que hagan referencia a cuestiones de género o a las mujeres. La relativa insensibilidad a la cuestión de género por parte del sector extractivo fue, en parte, lo que motivó que la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI) adoptara, en 2019, un nuevo estándar y requisitos de divulgación en torno al género. Esto incluyó promover la divulgación de datos desagregados por género y la participación de las mujeres en grupos de trabajo que supervisan la implementación del EITI en cada país. La orientación del EITI es un avance positivo en un sector en el que el género ha sido dejado de lado con demasiada frecuencia, pero que sin duda debe considerarse de modo explícito. Los resultados de nuestra investigación inicial así lo confirman.
En los primeros cuatro países que investigamos, encontramos 29 documentos jurídicos y normativos que tienen relación con el sector extractivo y que, de algún modo, hacen referencia al género. Sin embargo, solo diez de esos documentos eran específicos del sector extractivo (el resto se refería a temas como la gestión ambiental y se aplicaban a una serie de actividades comerciales que afectaban indirectamente al sector extractivo). En particular, estos documentos hacen referencia al género en relación con los aspectos sociales y ambientales de la gobernanza de los recursos naturales. Por ejemplo, las evaluaciones de impacto ambiental y social necesitan datos sobre género (o sobre las mujeres), y algunas políticas necesitan que las compañías consideren a las mujeres como un grupo de interés específico al diseñar las intervenciones de responsabilidad social de las empresas o los planes de participación de la comunidad.
Estos documentos revelan que, al tener en cuenta el impacto del sector extractivo en las mujeres, la mayoría de los Gobiernos, empresas y organizaciones solo consideran que el sector afecta a las mujeres que viven en las comunidades donde se ponen en práctica los proyectos de extracción. Si bien el impacto de la riqueza, los derechos y la salud en torno al área de extracción es, sin duda, muy importante, esta mirada es demasiado limitada (y la forma en que se aplica a menudo sirve para reforzar aún más los estereotipos de género). La gobernanza del sector extractivo va más allá del impacto social y ambiental de la extracción. Generalmente incluye marcos fiscales específicos para el sector (que abarcan cuestiones de impuestos y regalías pagadas por las empresas), incentivos para los inversores y gestión de los ingresos como la financiación y la política del Gobierno. Todas estas ramas de la gobernanza extractiva pueden tener repercusiones significativas en la vida de las mujeres de todo un país pero hoy carecen de enfoque de género.
Entre las preguntas centrales de nuestra investigación están ¿cómo estas políticas sensibles al género impactan la equidad entre las personas? ¿los Gobiernos tienen la capacidad de considerar asuntos de género para las leyes y las políticas que se ocupan de la gobernanza de los recursos mineros, petroleros y gasíferos a nivel nacional? Para responderlas, aspiramos a poder observar con qué frecuencia se mencionan el género y las mujeres en los marcos jurídicos y normativos de nivel general (en comparación con las veces en que se hace referencia a dichos temas en leyes y políticas centradas en los impactos a nivel local), y lo que esto puede significar para la equidad de género en la práctica.
Nuestra muestra inicial de cuatro países también nos enseñó que los documentos pertinentes con frecuencia solo describen las cuestiones de género como asuntos de la mujer (y en algunos casos, incluso, como asuntos de "familia" o de "maternidad"). Resulta preocupante la falta de una clara comprensión del tema de género y de las relaciones de género que se observa en nuestra —sin duda limitada— muestra actual. Si bien las referencias al género pueden mejorar algunos aspectos de las políticas que rigen cómo la extracción afecta a las mujeres, la forma en que esos documentos reducen a la mujer al rol de madre o de cuidadora puede socavar los esfuerzos para fomentar la igualdad de género o las oportunidades laborales para las mujeres. Sin embargo, las evaluaciones de los pros y contras de las diferentes disposiciones y del lenguaje utilizado deben ser específicas para el contexto y basarse en un compromiso más profundo con las personas afectadas.
En un plano más positivo, observamos algunos indicios de que los Gobiernos, las empresas y las organizaciones tienen en cuenta cada vez más la cuestión de género en relación con la gobernanza de los recursos naturales. La proporción de leyes y políticas del sector extractivo creadas en la última década que incluyen referencias al género es mucho mayor que las de décadas anteriores. Más del 60 por ciento de los 29 documentos pertinentes encontrados que incluían referencias de género se crearon a partir de 2011. Asimismo, cabe destacar que el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 5 parece haber tenido influencia. A modo de ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia, que se refiere explícitamente a su compromiso nacional con el ODS 5, influyó en la estrategia de derechos humanos de 2018 del sector minero del país, que ahora asume su compromiso con la igualdad de género en toda la gobernanza minera.
Por supuesto que estas observaciones preliminares exigen un análisis más profundo, y las disposiciones políticas solo llegan hasta cierto punto. No obstante, ya nos estamos haciendo nuevas preguntas, lo cual, en esta etapa del proyecto, es de por sí apasionante. Esperamos avanzar en nuestra investigación, y que el análisis sirva para ayudar a dar forma a los compromisos por una política de género transformadora y significativa dentro de la OGP.
Este post ha sido escrito por el equipo de género de NRGI.
