Diversificación participativa: ¿nueva frontera para mejorar la gobernanza de los recursos naturales en la región andina?
La gobernanza de la minería, el gas y el petróleo en los países andinos enfrenta importantes retos económicos, legales y políticos por superar.
En primer lugar, el ciclo largo de precios altos de los minerales y el petróleo ha incrementado la dependencia de las exportaciones de estos recursos, arriesgando la sostenibilidad de sus economías por la volatilidad y agotamiento de los ingresos. Una solución obvia a este reto es la diversificación productiva, sin embargo, los planes de diversificación dejaron de estar entre las prioridades de política y las pocas acciones no han sido implementadas en su totalidad y de manera desarticulada con otras políticas nacionales.
En segundo lugar, las autoridades sub nacionales son excluidas de las grandes decisiones de gobernanza del sector como la asignación de derechos, la licencia social y ambiental, la gestión y fiscalización de de los planes de mitigación y las decisiones sobre asignación y uso de la renta. Esto explica en parte porque las políticas de promoción del sector han tenido dificultades, ya que la estructura centralizada en la toma de decisiones choca con expectativas locales y demandas permanentes por una mayor participación en las decisiones, además de prevenir los impactos negativos sobre el medio ambiente.
Tras dos años de acompañar estudios comparados en Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú, el Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales presenta dos reportes regionales para discutir las oportunidades que ofrece la diversificación productiva y la participación de gobiernos sub nacionales en las tomas de decisión en el sector. En estos documentos se realiza una evaluación de la situación y las propuesta para un modelo de gestión de las industrias extractivas basado en la diversificación y la participación. El objetivo ha sido revisar las políticas presentes en distintas fases de la gobernanza de los recursos naturales, como son la capacidad institucional, los procesos de exploración y otorgación de licencias, la gestión de los impactos locales, y la distribución y asignación de la renta. Este análisis se ha hecho en base al trabajo de cinco instituciones aliadas quienes han desarrollado sus respectivos análisis en sus países.
La capacidad institucional habla de cómo los gobiernos preparan las condiciones necesarias para gestionar y regular la actividad extractiva. Entre estos esfuerzos están los planes de desarrollo nacionales y sub nacionales. Estos instrumentos sirven para tener una visión país. La inclusión coherente de planes de diversificación productiva en estas visiones contribuirá a aprovechar la renta extractiva con aspiraciones transformadoras, superando la dependencia y apostando por la convivencia sostenible.
Los procesos de exploración y asignación de licencias continúan siendo pensados y aprobados desde el plano nacional. Como resultado, en la región andina se registran muchos conflictos sociales a causa de la superposición de derechos mineros, gasíferos y petroleros con territorios indígenas, campesinos y reservas naturales. Esta falta de coordinación puede superarse si se prioriza un planeamiento previo que aplique miradas territoriales. Es decir, revisar cómo imaginamos el territorio incorporando a más voces, como los y las representantes sub nacionales, permitirá decidir cómo albergar tanto la actividad extractiva como las iniciativas de conservación y el crecimiento de otros sectores económicos.
Remediar impactos locales hacia la multiplicación de oportunidades es una agenda pendiente y urgente en la región. La capacidad de la gran actividad extractiva por disparar el crecimiento económico es una realidad. Pero también lo es su volatilidad y las grandes dificultades que enfrentan los gobiernos por incentivar encadenamientos productivos. A nivel regional, los lugares que enfrentan mayor desigualdad siguen siendo espacios rurales, muchos de ellos albergando actividad minera e hidrocarburífera. Sin embargo, apostar por la diversificación productiva diseñada y acompañada por autoridades sub nacionales puede servir para aprovechar el potencial productivo, y entonces también de creación de empleo, que reside en zonas extractivas. Revisar las oportunidades en la agricultura, el turismo y pequeñas industrias que sustenten nuevas articulaciones y mercados nacionales es un horizonte esperanzador.
Finalmente, mejorar la distribución de la renta es una de las tareas más grandes y complejas que enfrentan los países andinos. Hasta hoy, su principal rol ha sido disminuir los altos niveles de pobreza y mejorar la infraestructura y el acceso a zonas rurales. Sin embargo, estos ingresos también pueden servir para incentivar la aparición de otras actividades que coexistan con la extracción y hagan sostenible la inclusión social, disminuyendo la desigualdad. Pero tales iniciativas necesitan incorporar a distintos actores económicos y políticos que permitan imaginar estos nuevos esfuerzos.
La diversificación participativa es un enfoque que puede contribuir a mejorar la gobernanza de la actividad extractiva en los territorios. Las oportunidades son muchas. En el plano económico, las políticas de diversificación pueden fortalecerse si se prioriza su sostenibilidad social, ambiental e inclusiva. Además, estas políticas deberían apuntar hacia la innovación tecnológica y ser coherentes con el aparato fiscal. Pero estas políticas económicas necesitan también de un soporte político. Así, pensar estas políticas desde y para los territorios se vuelve otra estrategia de fortalecimiento. En este ejercicio, las autoridades sub nacionales pueden jugar un rol más activo y propositivo a lo largo de la cadena de tomas de decisión para prevenir al superposición de derechos y mejorar el aprovechamiento de la renta.
Lorena De la Puente es asociada de programa para América Latina en el Natural Resource Governance Institute (NRGI).
