Lo que revela la pandemia sobre gobernanza, captura del estado y los recursos naturales

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Esta publicación fue compartida primero por The Brookings Institution.

La pandemia de COVID-19 ha puesto al descubierto el enorme contraste entre las fortalezas y debilidades de la gobernanza y el liderazgo en todo el mundo. Entre los países de altos ingresos, muchos estados europeos que se han destacado en varias dimensiones de gobernanza , según lo medido por los Indicadores anuales de gobernanza mundial (WGI), también han abordado bien la pandemia. Estos incluyen paises liderados por mujeres, como Alemania y los nórdicos (a excepción de Suecia). Por el contrario, la pandemia se está desatando en gran parte de los Estados Unidos, con mucho más de 130,000 muertes y de 3 millones de casos infectados reportados, lo cual representa una cuarta parte de las cifras globales, en un país con solo el 4 por ciento de la población mundial.

La mala gestión de la pandemia en los EE. UU se correlaciona con la disminución de la gobernanza del país a lo largo de los años en comparación con muchos países europeos, así como con Japón y otros en Asia. Los datos de WGI muestran que para 2018, EE. UU. solo ocupó el puesto 29 en el mundo en medidas de “voz y rendición de cuentas”, y el puesto 25 en control de la corrupción, luego de una disminución en las tales en las últimas dos décadas. El empeoramiento del desempeño de la gobernanza se ha visto agravado en los últimos meses por una pobre respuesta del liderazgo a la pandemia.

La gran variación en el desempeño de la gobernanza entre los países también se aplica a nivel mundial, incluso entre los países de ingresos bajos y medianos. Entre otras regiones emergentes, el desafío para América Latina es enorme, donde el virus esta fuera de control en Brasil y México, entre otros.

Muchos países, en todas las regiones, incluyendo la mayoría de los que son abudantes en recursos naturales, exhiben estándares de gobernanza débiles, y los cuales a menudo han empeorado, e incluyen falencias en el liderazgo; un ataque a la “voz” y responsabilidad democrática; y, relacionados, altos niveles de corrupción y captura del estado por las élites políticas y económicas.

Sin embargo, la gobernanza es más importante que nunca en este momento: los países con mejores estándares de gobernanza exhiben una mejor respuesta y resultados para hacer frente a la pandemia que los países mal gobernados. Esto lo sugiere la asociación entre la capacidad de prueba COVID-19 y las tasas de infección en las Figuras 1a y 1b , respectivamente, en varias dimensiones de gobernanza.

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Fuente: Worldometers, www.worldometers.info/coronavirus e Indicadores de gobernanza mundial (www.govindicators.org). Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2010), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, Documento de trabajo de investigación de políticas del Banco Mundial No. 5430.

El trauma socioeconómico (incluyendo el shock macro) inducido por la pandemia está afectando a países de todo el mundo. Es poco probable que sea temporal, con decenas de millones de personas que caen en la pobreza, desempleo, una clase media reducida y tensiones sociales crecientes. Dependiendo de la medida en que los intereses creados de la elite económica influyendo la formulación de políticas, los países están navegando de manera diferente la “encrucijada percibida” entre optar por bloqueos inducidos por la salud (y distanciamiento estricto con reaperturas graduales), por un lado, o a la reapertura rápida impulsada por consideraciones economicas y financieras.  Pero es una encrucijada falsa, debido a los estragos que el virus está causando en los estados que no implementaron medidas estrictas de distanciamiento o se apresuraron a reabrir, forzando nuevos cierres al poco de reabrir, agravando el revés económico.

Los países también se enfrentan a la necesidad de implementar paquetes de estímulo y rescate generosamente asignados y que sean equitativos, mientras se mantienen prudentes sobre la deuda y la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Nuevamente, la gobernanza importa. El Índice de estímulo económico COVID-19 (CESI) muestra una asociación entre países que exhiben una mejor gobernanza en dimensiones clave y un mejor desempeño de sus programas de estímulo económico:

Fuente: Worldometers, www.worldometers.info/coronavirus e Indicadores de gobernanza mundial (www.govindicators.org). Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2010), The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues, World Bank Policy Research Working Paper No. 5430.

Un gran grupo de países de ingresos bajos y medios está experimentando desafíos particularmente agudos: aquellos que son abundates en en recursos naturales – hidrocarburos y minería. Con algunas excepciones, tales países han padecido de grandes desafios de gobernanza, como se ha elaborado en el pasado, y presentado en detalle en un nuevo informe sobre cómo abordar la corrupción en los recursos naturales.

Fuera de los paises industrializados, los sistemas de salud pública en los países abundantes en recursos naturales son débiles, y están luchando para hacer frente a la pandemia. Hasta la fecha, como promedio en este grupo, apenas una fraccion del 1 por ciento de la población se han sometido a pruebas del Covid, lo que es totalmente inefectivo para iniciar una contención de la pandemia. Como se muestra en las Figuras 3a y 3b, respectivamente, recientemente las tasas de infección y mortalidad han aumentado considerablemente en este grupo, en contraste con otras economías emergentes (y también con los países de altos ingresos, en los cuales, con la excepción de los Estados Unidos, las tasas han disminuido bruscamente).

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Fuente: Worldometers, www.worldometers.info/coronavirus

Otro shock, particularmente para los países ricos en recursos, se relaciona con la caída de la demanda y los precios de los hidrocarburos y minerales , en el contexto del imperativo de abordar el cambio climático y el daño ambiental. La realidad de la menor demanda de combustibles fósiles asociada con las restricciones de movimiento está ejerciendo una presión a la baja sobre los precios. El probable crecimiento en el apetito por una energía más limpia (incluso debido a la demanda post-pandemia esperada de un planeta más saludable) y, por el lado de la oferta, la facilidad de entrada de la industria del petróleo y el gas de esquisto, complementada por amplias reservas e inventarios, limitan alzas futuras en los precios del petróleo y el gas. Las interrupciones de la cadena de suministro y la mala gobernanza también obstaculizan la producción y la entrega de estos recursos.

En resumen, la confluencia de un cuarteto de factores y shocks apunta a una “tormenta perfecta”: particularmente para los países ricos en recursos y el sector extractivo, primero la pandemia en sí misma; luego los enormes desafíos de gobernanza, la captura del estado y debilidades del liderazgo; la crisis socioeconómica; y la caída de los precios de los extractivos. Por lo tanto se justifica considerer un replanteamiento estratégico. Aquí sugiero algunos consejos iniciales para debate y elaboración:

• Reformular la corrupción y la gobernanza: el lente de captura del estado. La gobernanza de las instituciones y el liderazgo en muchos países se ha visto comprometida por los intereses creados de la élite política y económica. En su forma más pura, hemos llamado a esto captura del estado, refiriéndose a los intereses creados económicos y políticos por la ponderosa élite que logran influir y formular las “reglas del juego” del estado para su propio beneficio, a expensas del bien público. Es oportuno atravesar de manera más sistemática más allá de las nociones tradicionales de corrupción, que generalmente se han centrado en la corrupción administrativa, como el soborno, hacia formas de desgobierno y falta de gobernanza política y económica de alto nivel, como la captura del estado. Dentro de este último, la prioridad es identificar y codificar rigurosamente las principales fuentes de captura, así como los incentivos y los impulsores de la economía política de captura en la conformación de las leyes, regulaciones y políticas del estado. Los reformistas también deben abordar formas legales de corrupción y desgobierno. En el contexto de la pandemia, los analistas y activistas de políticas podrían utilizar tal lente para diagnosticar y contrarrestar la inacción o las respuestas inefectivas en salud pública y de los estímulos y paquete de ayuda económica, así como identificar y reducir los obstáculos a la diversificación económica y la reestructuración de las industrias extractivas.  Además, las herramientas de diagnóstico y planificación de acciones también se beneficiarían del uso del lente de captura estatal para diagnosticar y contrarrestar el ataque contra la “voz” ciudadana, libertades civicas e instituciones democráticas en varios países.
   
• Transparencia radical. Los intereses económicos y políticos de la elite están explotando la pandemia para su beneficio, incluyendo por algunas compañías petroleras y multimillonarias empresas y asociados del presidente de los Estados Unidos, las cuales han logrado acceso a fondos destinados a ayudar a pequeñas y medianas empresas.  Estos procesos son una amenaza al progreso en el tema de transparencia obtenido en la última década. Además, industrias extractivas en los EE. UU. y en algunos otros países todavía se oponen a la divulgación detallada de sus pagos a los gobiernos, argumentando engañosamente que son onerosos. En la realidad implementar medidas de transparencia tienden a ser de bajo costo y dan como resultado un gran ahorro neto a la sociedad (como he argumentado recientemente a la Securities & Exchanges Commision [SEC] de los EEUU).
   
• Enfoque de salud pública. Un eje estratégico deliberado en la gobernanza, la transparencia y la rendición de cuentas en los recursos naturales también incluiría apoyar una major respuesta a la pandemia, dada la evidencia que apunta a los vínculos con la gobernanza. Para empezar, los funcionarios podrían aprovechar la transparencia y la rendición de cuentas para avanzar hacia políticas y paquetes económicos más efectivos y equitativos (y, por lo tanto, no capturados) que fortalezcan el sector de la salud y la respuesta a la pandemia. Además, las iniciativas institucionales específicas de gobernanza de los recursos naturales podrían contribuir a abordar el desafío de la salud, por ejemplo, mediante una utilización juiciosa y una mejor gobernanza de fondos (de capital) soberanos del pais. Al diversificarse lejos de la dependencia del petróleo, se necesita un mayor enfoque en los servicios, y dentro de ellos, la salud pública. Y luego está el gran imperativo para que organizaciones internacionales como el FMI, el Banco Mundial y otros prestamistas y donantes vinculen la ayuda internacional y la asistencia financiera con las reformas pendientes de gobernanza y transparencia de los países receptores. Proporcionar fondos donde la opacidad y la corrupción siguen reinando nuevamente corren el riesgo de fugas de capital y captura por la élite, y no logrará fortalecer las respuestas a la pandemia y la contracción económica.
   
• Renovación de la industria y la transición energética. A lo largo de los años, los incentivos para el crecimiento de las energías renovables y para iniciativas hacia la diversificación económica han generado un interés significativo.  Pero un enfoque tan importante es tambien en la dirección de la diversificación y la transición energética centrandose directamente en el sector de los combustibles fósiles: comenzar por “nivelar el campo de juego” en el sector de hidrocarburos y minero. Esto incluiria eliminar la miríada de subsidios implícitos y explícitos y exenciones fiscales a la industria; los rescates a la industria ineficiente y anacronica; opacidad en contratos y datos sobre pagos, y procesos corruptos que no se realizan en interés público – todos los cuales plantean grandes obstáculos a la transición energética. Además los poderosos intereses creados en el sector, que emanan de algunos gobiernos y compañías (tanto privadas como estatales) conspiran contra la reestructuración que ahora el sector energético requiere; a a la reducción de la dependencia de los recursos naturales en general, y frenan la transición energética. En particular, los nuevos países productores de petróleo, como también aquellos que producen a alto costo, deberían adoptar estrategias alineadas con una transición hacia una economía diversificada, y a un mundo bajo en carbono. Del mismo modo, la tormenta perfecta que afecta a los países ricos en recursos tiene implicaciones de largo alcance para las empresas extractivas estatales, muchas de las cuales son instituciones con serias debilidades e ineficientes. Intentos adicionales de reforma incremental no serán sostenibles para el futuro. Para evitar que queden estancadas, estas empresas públicas deben implementar una transformación más radical, comercializandose eficazmente, cambiando su orientación y su gobernanza continua, convirtiéndose en compañías de energía modernas en sintonía con las nuevas realidades. En algunos casos tales corporaciones son tan capturadas e inefectivas que la única opción viable sería comenzar de cero. De hecho, una gran transformación de la industria pública y privada debe prever tambien ‘la compañía del futuro’, que será diferente en muchos sentidos, incluyendo en la adopcion de herramientas de tecnologia digital y de IA, ademas de ser sostenibles y centradas en la energía limpia.

En el contexto de la tempestad que ocurre en los países abundantes en recursos naturales, nos encontramos en una encrucijada, ya que esta vez es un mundo diferente. Los enfoques solamente reactivos, o meramente enfocados en las adaptaciones a una recesión tradicional o a la volatilidad, serían insuficientes. Es imperativo que los gobiernos, la industria, las organizaciones internacionales, las ONGs y los think tanks consideren e implementen transformaciones audaces, en acorde con el alcance del gran desafío en un mundo que ha cambiado.

Daniel Kaufmann es el Asesor Principal y ex Presidente y CEO de NRGI, y afiliado con Brookings Institution como investigador principal no residente.