Colombia: Evaluación actualizada del impacto de la pandemia del coronavirus en el sector extractivo y la gobernanza de los recursos naturales

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Este documento es parte de una serie de informes de país elaborados por NRGI para resumir la cambiante situación respecto a la pandemia y su impacto económico. El análisis que contiene está sujeto a cambios de acuerdo a las circunstancias y puede ser actualizado en su debida oportunidad.

Mensajes clave

• La histórica prudencia en el manejo económico en Colombia ha generado suficiente espacio fiscal para asumir deudas, lo que ha permitido al gobierno nacional responder desde el inicio a la crisis de la pandemia con medidas fiscales decisivas.
• Las industrias extractivas en Colombia parecen estar retornando a la normalidad, en especial, los sectores  petrolero, gasífero y aurífero.
• La industria del carbón térmico enfrenta grandes desafíos, tanto internamente (demandas laborales y conflictos sociales debido a cuestiones ambientales) como externamente (precios bajos y declinación estructural de la demanda).

Resumen del impacto económico de la pandemia del coronavirus

Colombia (junto con Brasil, Perú, Argentina y México) es uno de los países latinoamericanos más afectados por la pandemia del coronavirus. Al 4 de enero de 2021, el país había registrado formalmente 1.7 millones de casos y 44,187 muertes.

Antes de la pandemia, Colombia tenía una trayectoria ininterrumpida de crecimiento económico desde el año 2000, impulsada por los altos precios del petróleo y del carbón, y gracias al manejo macroeconómico prudente del gobierno actual y los anteriores. La profunda crisis del coronavirus ha golpeado duramente a los sectores productivos en el segundo y tercer trimestre de 2020, llevando al país a una recesión económica. El Fondo Monetario Internacional (FMI) predijo que la economía se contraería en un 8.2 por ciento en 2020. Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se estima el déficit fiscal   en 2020 en 8.9 por ciento del PIB.

El Banco Mundial ha elogiado al gobierno de Colombia por su rápida y decidida respuesta a la crisis. Estas medidas incluyen la aprobación de un importante paquete fiscal por un total de más de COP 31 billones (unos USD 8,600 millones, casi el 3 por ciento del PIB de 2019). El paquete proporcionó recursos al sistema sanitario, incrementó las transferencias a los grupos vulnerables, aplicó medidas selectivas para postergar la recaudación de impuestos, redujo aranceles y ayudó a las empresas a pagar salarios. El gobierno también estableció líneas especiales de crédito y garantías de préstamo para las empresas afectadas por la crisis, que ascendieron a COP 72 billones (aproximadamente USD 20,000 millones o el 6.8 por ciento del PIB de 2019). Para asegurar un apoyo fiscal adecuado, el gobierno activó la cláusula de suspensión de la regla fiscal para 2020 y 2021.

El manejo prudente de la economía permitió al país acceder rápidamente a financiamiento interno y externo. El 21 de marzo, el gobierno creó, por decreto, el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME). La primera fuente de financiamiento fue: el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), un fondo soberano que recibe parte de las regalías provenientes de la explotación de petróleo, gas y minería, y permitió financiar el gasto fiscal de emergencia (unos USD 4,000 millones). Luego, Colombia emitió deuda soberana en el exterior (bonos por USD 4,300 millones a 30 años), amplió el financiamiento interno a USD 10,500 millones y, también, la línea de crédito flexible que tiene con el FMI a USD 17,200 millones.

Impacto en el sector petróleo y gas

En 2019, el sector petrolero representaba el 3.37 por ciento del PIB, y sus exportaciones ascendían a USD 15,962 millones. En noviembre de 2020, la producción de petróleo se recuperó a 757,400 barriles por día (bpd), de los 730,000 bpd de abril. Sin embargo, la producción aún está lejos de su nivel promedio de 2019: 885,857 bpd.

A pesar de la fuerte caída de los precios en abril y la débil demanda internacional, el rápido retorno del sector a la normalidad también se evidencia por el hecho de que la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) continuó las rondas de licitación de bloques petroleros que estaban planificadas para 2020. La ANH llevó a cabo tres ciclos del llamado Proceso Permanente de Asignación de Áreas (PPAA) con algunas demoras, pero logró firmar treinta contratos por un total aproximado de USD 1,000 millones. Colombia tiene una larga experiencia en la asignación competitiva de áreas petroleras y el PPAA le ha permitido canalizar inversiones hacia el sector, a pesar del limitado potencial geológico y en medio de una abrupta caída de la demanda de petróleo en el mundo (como resultado de la pandemia).

Debido a su bajo nivel de reservas y su limitado potencial onshore, Colombia aspira a desarrollar áreas petroleras no convencionales. Sin embargo, el desarrollo de proyectos piloto para explorar esas áreas utilizando la técnica de fracturación hidráulica o fracking ha causado gran controversia. En noviembre, la Procuraduría General de la Nación solicitó al Consejo de Estado que declare nulas las normas que establecieron los criterios para la exploración y explotación en yacimientos no convencionales por no ser compatibles con los principios de precaución y desarrollo sostenible establecidos en la Constitución de Colombia. A pesar de esto, la ANH continuó el proceso de selección de contratistas para el desarrollo de proyectos de investigación en reservas no convencionales. Ecopetrol, ExxonMobil y Drummond fueron habilitadas para participar. Hace poco, Ecopetrol ganó la primera asignación. Según la ANH, el proceso piloto culminará a mediados de 2022, y los proyectos brindarán información clave respecto a la viabilidad del fracking en Colombia. Con la caída de reservas, el fracking parece la principal perspectiva del gobierno colombiano para continuar la extracción de petróleo.

Ecopetrol, la compañía nacional petrolera de Colombia (cuyo 88 por ciento es de propiedad del Estado), es el principal actor en la industria del petróleo y gas del país (también controla el transporte y la refinación). Ecopetrol se ha recuperado significativamente en la segunda mitad de 2020, luego del levantamiento de las restricciones de la pandemia y la recuperación de los precios del petróleo. Los resultados financieros de Ecopetrol para el tercer trimestre mostraron utilidades por primera vez en 2020, aunque un 70 por ciento más bajo que el del mismo periodo en 2019. 

Impacto en el sector minero

En 2019, el sector minero representó el 1.63 por ciento del PIB de Colombia y sus exportaciones ascendieron a un total de USD 8,240 millones. El mismo año, Colombia exportó 85 millones de toneladas de carbón (USD 5,670 millones), 37 toneladas de oro (USD 1,750 millones) y 41 toneladas de níquel (USD 545 millones). Al inicio de la pandemia el gobierno exceptuó del confinamiento a las operaciones, pero aun así hubo un descenso de la producción debido a la cuarentena general y las consiguientes dificultades logísticas. La minería aurífera y la de níquel se han recuperado en el tercer trimestre de 2020. El oro muestra una fuerte recuperación impulsada por los altos precios: en el tercer trimestre se produjeron 14.2 toneladas, bastante más que las 8.9 toneladas en el mismo periodo en 2019.

Sin embargo, la estadística correspondiente a la explotación aurífera podría estar subvaluada. El Ministerio de Minas y Energía, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) y la Embajada de los Estados Unidos en Colombia encontraron, mediante sensores remotos, que el 66 por ciento de la explotación de aluviones auríferos no cuenta con permisos técnicos y/o ambientales y más bien constituye una actividad ilegal.

La explotación de carbón ha caído un 47 por ciento en el tercer trimestre de 2020. Esto se debe a varios factores, entre ellos, a las solicitudes de suspensión de dos operaciones —PRODECO (Glencore) y CNR—, como también a una huelga de 91 días en la importante operación de Cerrejón (de propiedad de BHP Group, Anglo American y Glencore). La huelga se resolvió con un acuerdo colectivo y la suspensión de la propuesta de Cerrejón de modificar los turnos para mejorar su competitividad, que incluía, de acuerdo a información de un representante del sindicato brindada a Reuters, una reducción del 25 por ciento de los trabajadores.

Según el ministro de Minas y Energía, Colombia está interesada en atraer grandes inversiones para explotar el oro y el cobre (el ministro no mencionó el carbón). Dentro de esta estrategia, la compañía china Zijin-Continental Gold  empezó hace poco sus operaciones en Buriticá (Antioquia). Este proyecto estima una producción de 8 toneladas de oro anuales (el 21 por ciento de la producción de Colombia en 2019) y se espera que genere empleo para unas 2,300 personas. El ministro de Minas y Energía considera que la operación de la mina Buriticá es un  elemento clave para la recuperación económica de Colombia.

No obstante, varios proyectos de gran escala están siendo cuestionados por razones sociales o ambientales. Por ejemplo, algunas organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos critican la evaluación de impacto ambiental (EIA) del proyecto de minería cuprífera Quebradona (Anglo Gold Ashanti). Asimismo, en octubre de 2020, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)  archivó la solicitud de licencia  para el proyecto Soto Norte (Minesa).

Impacto en los ingresos

La economía colombiana cayó un 9 por ciento en el tercer trimestre de 2020. La mayor caída se dio en los sectores comercio, construcción e industria. El sector extractivo fue menos impactado, mientras que los sectores agrícola, financiero e inmobiliario mostraron un crecimiento positivo.

En 2019, Ecopetrol logró ganancias significativas que generaron unos USD 2,300 millones en dividendos para el Estado colombiano. En el primer trimestre de 2020, Ecopetrol obtuvo un beneficio neto de aproximadamente USD 34.2 millones; en el segundo trimestre, de unos USD 6.7 millones, y en el tercer trimestre, de aproximadamente USD 228 millones, que aunque lejanos de los niveles de 2019, muestran una tendencia a la recuperación.

A principios de septiembre, el Congreso aprobó la Ley de Reforma del Sistema General de Regalías, ley que define las transferencias de ingresos a los diferentes gobiernos subnacionales y a fondos especiales, con el objetivo de incrementar la eficiencia en el gasto mediante la “reducción de la línea de tiempo y la eliminación de los cuellos de botella en el ciclo de inversión”. La principal modificación se encuentra en la asignación directa de regalías a las municipalidades productoras, que se duplicaron con creces: de 11 por ciento a 25 por ciento. La ley establece otras dos asignaciones significativas: una para las municipalidades pobres y otra para la inversión regional. Estos cambios se realizan a expensas del Fondo de Ahorro y Estabilización (una herramienta de estabilización macro-fiscal financiada solo por las regalías), que ahora recibe solo asignaciones marginales (un 4.5 por ciento, en vez de casi un 25 por ciento).

El otro cambio importante en la reforma de 2020 es la eliminación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) en el ámbito local y departamental, responsables de aprobar el uso de las regalías. Sin embargo, deja seis OCAD regionales que decidirán el uso del 34 por ciento de las regalías para las inversiones regionales. De este modo, el Fondo de Ahorro y Estabilización se ha convertido en marginal en términos de asignación de regalías, a pesar de haber demostrado su gran utilidad a inicios de la pandemia, cuando sus recursos financiaron el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME). 

En la presentación del presupuesto bianual de regalías al Congreso, el Viceministro de Hacienda y Crédito Público estimó que los ingresos por regalías para el 2020/2021 se verían reducidos a COP 15.7 billones de pesos (COP) (unos USD 4,360 millones), comparados con los COP 24 billones (unos USD 6,600 millones) en el presupuesto de 2019/2020. El viceministro manifestó, igualmente, que las proyecciones para la producción de petróleo y carbón no eran optimistas. Sus estimados revelan que la producción de petróleo en 2020 será de 787,000 bdp (11 por ciento menos que en 2019) y la de carbón de 74 millones de toneladas (9.9 por ciento menos que en 2019). El viceministro señaló, además, que es probable que las industrias continúen en declive, con contracciones proyectadas del 26 por ciento para el petróleo y del 35 por ciento para el carbón para 2030, en comparación con los niveles de 2019.

Impacto en la gobernanza de los recursos naturales

Hasta ahora no ha habido un efecto visible en la transparencia del sector, y parece no haber ningún impacto en el proceso de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI). El sexto informe EITI, correspondiente a 2019, ha sido publicado y está disponible en su página web.

En líneas generales, el gobierno ha sido transparente acerca de sus acciones en relación con la pandemia del coronavirus. Las entidades encargadas del control y supervisión, tales como la Contraloría General de la República y el Congreso, están ejerciendo con normalidad sus funciones de control y fiscalización.

Más allá de la transparencia, la licencia ambiental se ha vuelto tema de fuerte críticas, sobre todo respecto a los proyectos de gran escala. A lo largo de los últimos meses, debido a la pandemia, el gobierno ha intentado promover procesos de consulta previa indígena virtuales. Las organizaciones indígenas y ambientales se opusieron a la medida, y el gobierno ha cambiado desde entonces su posición.

Una mirada hacia adelante

La reforma del sistema de regalías define importantes cambios en las asignaciones y las prioridades de inversión. La eliminación de los organismos colegiados de administración y decisión (OCAD) y la fuerte reducción de las asignaciones al Fondo de Ahorro y Estabilización para financiar mayores asignaciones a las regiones productoras podrían significar retrocesos para la gobernanza de los recursos naturales.

La industria del carbón también está en riesgo debido a los bajos precios y a la transición energética mundial. En este contexto, y dada la caída de los precios del petróleo y el carbón, Colombia debe empezar a pensar seriamente en reducir su dependencia de los ingresos fiscales provenientes de éstas materias primas. Algunos sectores sostienen que, a fin de mantener la viabilidad de las exportaciones de carbón, Colombia tendrá que desarrollar una política diferencial que impulse la competitividad del carbón, pero el gobierno no ha respondido a tal sugerencia de reducir la carga impositiva. Si el gobierno reduce los estándares sociales y ambientales (la denominada “carrera hacia el fondo”), enfrentará una fuerte oposición por parte de la sociedad civil y las organizaciones internacionales, como se ha visto con la reciente solicitud del relator especial de la ONU de detener la explotación de carbón en La Guajira.

Los esfuerzos por incrementar las reservas de petróleo y gas mediante rondas de licitación competitiva y proyectos piloto de fracking pueden ser medidas importantes de corto plazo para la reactivación económica. Sin embargo, las perspectivas a mediano y largo plazo son cada vez menos positivas. La confianza en la producción de energía fósil como fuente de ingresos fiscales está disminuyendo, en especial ahora que los gobiernos y las corporaciones han establecido metas para reducir el uso de combustibles fósiles y promover una transición energética efectiva.

Finalmente, diversos sectores colombianos están empezando a discutir un nuevo marco para desarrollar zonas estratégicas para la minería, con subastas competitivas y mayores estándares sociales y ambientales. Aunque las subastas pueden tener muchas ventajas y ofrecen formas de atraer inversiones y maximizar beneficios económicos para el país, las autoridades colombianas necesitarán mejorar los procedimientos de otorgamiento de licencias sociales y ambientales para reducir los conflictos sociales.

Considerando la creciente demanda de cobre y oro debido a la transición energética mundial, Colombia espera desarrollar aún más el potencial de esos minerales. Esta también puede ser una oportunidad para desarrollar proyectos mineros con estándares de gobernanza más altos.