Perú: sobre la propuesta para repartir el 40 % del canon minero a la población

El sábado 1° de mayo, en el debate de candidatos a la presidencia realizado en Chota (Cajamarca) entre Pedro Castillo y Keiko Fujimori, la candidata presentó como nueva propuesta de que “el 40 % del canon se repartirá directamente a la población. De esta forma vamos a aliviar (la pobreza)”. Aunque quedan aún muchas preguntas acerca de cómo se implementaría esta propuesta, consideramos que esta es problemática por varias razones. Líneas abajo analizamos algunas:

1. Se financiaría un gasto que debería ser estable con una fuente de ingresos volátil y finita. Las transferencias directas de efectivo a la población, financiadas exclusivamente con recursos de la extracción de minerales o hidrocarburos son poco comunes en el mundo. La razón es que, por naturaleza, los ingresos fiscales provenientes de los minerales o hidrocarburos son ingresos muy volátiles y, además, finitos. Un bono para reducir la pobreza debería tener una fuente de ingresos estable y sostenible en el largo plazo.

En nuestra región, Bolivia tiene una transferencia directa de efectivo para todos los ciudadanos bolivianos mayores de 60 años llamada Renta Dignidad, que se financia con los ingresos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Es un bono anual de 350 bolivianos (USD 50 aproximadamente) para los que no tienen pensión y 300 bolivianos (USD 43 aproximadamente) para los que sí la tienen. El ex presidente Evo Morales le cambió el nombre en el 2007 y definió el IDH como fuente de financiamiento. Antes era el Bono Solidaridad financiado con la rentabilidad de las empresas estatales como YPFB, ENTEL y otras.

Cuando se empezó a transferir la Renta Dignidad, en un periodo de boom de exportación de gas natural, había recursos más que suficientes para cubrir el monto anual e incluso quedaron saldos. Sin embargo, en los últimos años, la recaudación del IDH ha disminuido y no ha sido posible cubrir el monto necesario para el bono. El gobierno central tuvo que cubrir el déficit con el presupuesto general, como se reportó ya desde el 2019.

En el Perú, el canon minero, que se distribuye a los gobiernos regionales y a las municipalidades, está compuesto del 50 % del impuesto a la renta que pagan las empresas mineras. El impuesto a la renta se paga sobre las utilidades de las empresas, que no solo dependen de los precios y la demanda internacional de minerales, ya de por sí volátiles, sino también de los costos de producción de las empresas. Así, como muestra el siguiente gráfico, las transferencias del canon a los gobiernos regionales y locales han variado significativamente de un año a otro. En el 2007, año en el que las transferencias llegaron a su pico, estas representaron un crecimiento de 197 % respecto al año anterior, mientras que, en el 2015, las transferencias cayeron 35 % respecto al año anterior.


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Transparencia Económica.

Si se establece un monto fijo para la transferencia anual, como en el caso boliviano, el gobierno central tendría que cubrir los déficits en los años de baja recaudación. Si se establece un monto variable de la transferencia que dependa del canon disponible cada año, los ciudadanos podrían recibir montos muy distintos de un año al otro, lo cual podría ser una fuente de descontento y conflicto.

2. Se repartirían los recursos de canon directamente, no los intereses generados al invertir ese dinero. Algunas reacciones iniciales a la propuesta han hecho referencia al caso de Alaska, donde los ciudadanos con más de 6 meses de residencia reciben una transferencia relacionada a la explotación de minerales e hidrocarburos en este territorio. Sin embargo, estas transferencias son el resultado de los excedentes generados por las inversiones del Fondo Permanente de Alaska, creado en 1976. Es decir, este fondo tiene un capital que se invierte en activos financieros y una parte de las ganancias que generan esas inversiones son las que se distribuyen. El capital no se reparte. Es decir, las transferencias no dependen de lo que genera la explotación de recursos naturales sino de las inversiones del fondo. En las últimas dos décadas, las transferencias repartidas han fluctuado entre más de USD 2,000 en años altos y USD 900 en años bajos. El fondo tiene acumulado -a este año- un capital total de USD 59 billones.

La propuesta de la candidata Keiko Fujimori no menciona la creación de un fondo que genere excedentes, sino que parece apuntar a que se reparta a la población los recursos de canon que estén disponibles ese año, es decir, el capital. Por tanto, estos recursos solo existen cuando haya explotación minera que pague un impuesto a la renta.

3. Quitaría recursos de inversión a los gobiernos regionales y locales en un momento de crisis. El 40 % del canon minero que se plantea asignar en transferencias directas a la población sería restado de lo que reciben los gobiernos regionales y las municipalidades de los departamentos donde hay proyectos mineros. Esto sería una fuente de conflicto, pues muchos de ellos dependen significativamente de estos recursos para su presupuesto anual. Para ilustrar con un caso extremo, en el 2019, el 71 % del presupuesto de la municipalidad provincial de Espinar, dependía del canon.

Además, en el contexto de la crisis por el COVID-19, el canon ha sido una fuente adicional de recursos para financiar la emergencia sanitaria, pues se permitió que un porcentaje se usara para pagar gastos relacionados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de la enfermedad. La construcción de obras públicas financiadas por el canon este año y los siguientes serán importantes para la reactivación económica.

Uno de los argumentos para justificar la transferencia directa de una parte del canon minero es que existe un saldo no gastado de canon acumulado en las cuentas del Banco de la Nación, pues estos recursos no regresan al presupuesto nacional. De hecho, el porcentaje de 40 % de la propuesta se relaciona al dato que ha difundido la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo que, entre 2007 y 2018, solo se gastó el 60 % del canon y regalías mineras, dejando 15 mil millones de soles sin gastar.

Otras fuentes contradicen esta cifra. Por ejemplo, Luis Alberto Arias afirma que entre el 2007 y 2020, los gobiernos regionales y locales gastaron el 87.3 % de las transferencias de canon y regalías. Por otro lado, un análisis del Grupo Propuesta Ciudadana de diciembre del 2019 mostraba que, en el periodo indicado por la SNMPE, el monto de saldo no ejecutado que mencionaban no existía. En los estados financieros del Banco de la Nación, donde se muestran los depósitos en cuentas corrientes de los gobiernos regionales y locales, la cifra del 2020 es de 1,700 millones de soles. Estos son los depósitos totales, no solo los de canon y regalías mineras.

Algo que resalta también el Grupo Propuesta Ciudadana es que “hasta el año 2018 el canon minero se transfería en una sola armada en el mes de julio de cada año, lo que en los hechos daba a los gobiernos regionales y locales un espacio de solo cinco meses para ejecutar los ingresos recibidos”. Eso ya cambió con el adelanto del canon que se aprobó en el 2019, pero en el periodo anterior, afectó la ejecución.  

4. Podría generar distorsiones, desigualdad y conflicto. El monto de canon minero que reciben los gobiernos regionales y municipalidades varía mucho entre departamentos, porque depende de cuánto impuesto a la renta (IR) pagan el o los proyectos mineros que se desarrollan en su territorio. En los departamentos con proyectos grandes y rentables, como Arequipa, habrá muchos más recursos disponibles para repartir a la población. Por tanto, el valor de las transferencias sería muy distinto entre departamentos y sería una fuente de desigualdad y, potencialmente, también de conflicto.

En general, no queda claro cuál es el objetivo de la propuesta de la candidata a la presidencia del Perú, Keiko Fujimori. Si se trata de buscar que la población esté de acuerdo con los proyectos mineros, que no haya conflictos y que avancen todos los proyectos mineros posibles, repartir dinero no es la solución. Si la propuesta busca atacar la supuesta “mala ejecución” del canon minero, deberíamos discutir y hacer propuestas sobre cómo mejorar la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y locales, no simplemente repartir dinero.

Algo relacionado a la gestión del canon es la atomización del gasto, es decir, gastar en muchos proyectos pequeños de poco impacto. En Colombia, este fue uno de los temas centrales de la discusión sobre la reforma del Sistema General de Regalías, a través del cual se transfieren las regalías mineras y de los hidrocarburos a los departamentos y municipios. Uno de los objetivos de la reforma, que se aprobó en el 2020, era lograr inversiones regionales de impacto (en Colombia, las regiones incluyen varios departamentos). Para esto, se le asignó un porcentaje de los recursos a estas inversiones de escala regional. Repartir el canon minero a la población no solo no enfrentaría este problema, sino que, según estimaciones iniciales como la de Convoca.pe, el 40 % anual repartido se diluye en transferencias pequeñas. Solo en Cusco, Áncash y Moquegua, la población recibiría más de 150 soles al año (USD 39 aproximadamente).

La ley de canon obliga a invertir en infraestructura sin posibilidad de invertir en capital humano. Así tenemos casos de hospitales sin médicos. Tampoco se discute cómo utilizar el dinero del canon para hacer cambios en la matriz productiva. Con una propuesta simplista como repartir el dinero, se perdería la oportunidad de convertir el capital natural que se extrae en inversión en el desarrollo sostenible de los territorios donde hay proyectos mineros, que es justamente el objetivo del canon. Hay que discutir las reformas necesarias a la ley de canon para que la distribución sea más justa entre departamentos y, sobre todo, al interior de estos. Se debe discutir, además, sobre la necesidad de invertir en una mejora de la gestión del canon, en cómo se planea y se define el gasto de estos recursos, en qué sectores y proyectos se invertirá, para que sea una inversión estratégica, de calidad y transparente.

También debemos discutir la creación de un fondo de ahorro y estabilización, que permita a los gobiernos regionales y locales ahorrar en los años de bonanza para tener un colchón para los años de ‘vacas flacas’. Así se reduciría la presión por gastar el canon solo por llegar al 100 % de ejecución en el año, construyendo proyectos innecesarios, poco estratégicos o que no tengan impacto en el bienestar de la población. El correcto aprovechamiento de los recursos del canon minero requiere de reformas serias no de medidas simplistas que renuncien a resolver los problemas de fondo.


Claudia Viale es oficial senior de NRGI en América Latina.