Pandemia y Problemas en Pemex Sugieren un Replanteamiento de la Estrategia Energética de México
Este post es parte de la serie Gobernanza de los Recursos y Transición Energética.
Animal Político publicó una versión corta de este post el 6 de octubre de 2020.
México es un país rico en recursos que ha dependido históricamente del petróleo. Su riqueza petrolera, sin embargo, parece ser una carga: el mayor actor del sector, Petróleos Mexicanos (Pemex), es la compañía petrolera de propiedad nacional más endeudada del mundo.
La pandemia del coronavirus y la caída de los precios del petróleo han afectado gravemente las perspectivas del sector petrolero a nivel mundial. La crisis actual ofrece una oportunidad para mirar al futuro y sentar las bases de una estrategia energética basada en energías renovables. En México, sin embargo, esto parece estar lejos de las mentes de quienes son responsables de la toma de decisiones, ya que el gobierno ha respaldado y sigue respaldando cada vez más un modelo de desarrollo basado principalmente en la producción de petróleo.
En este post analizo, dentro del contexto de la pandemia del coronavirus, la agenda mexicana de transición energética - incluyendo las aspiraciones por aumentar la producción de energías renovables y la importancia de reforzar la resiliencia económica en previsión de una disminución a largo plazo del valor de las exportaciones de combustibles fósiles. Hago un seguimiento de las acciones más recientes del gobierno en materia de energía y analizo algunas contradicciones. La mayor de éstas es la diferencia entre la agenda de transición energética y las ambiciones del actual gobierno para Pemex como agente del desarrollo económico del país.
Pemex y la pandemia
En abril, la compañía petrolera nacional de México (CPN), Pemex, reportó pérdidas trimestrales por USD 24 mil millones. Esto aceleró dramáticamente la trayectoria de la compañía anterior al coronavirus: Pemex registró una pérdida neta de USD 18 mil millones durante el año 2019 (equivalente a alrededor del 25 por ciento de su volumen de ventas para el año). A medida que avanzaba abril, los casos de COVID-19 comenzaron a dispararse en todo el país. A pesar de los mensajes iniciales contradictorios, el gobierno instituyó una cuarentena que duró hasta mediados de junio. Hasta la fecha el país ha registrado más de 70.000 muertes debido al coronavirus (y es probable que la excesiva mortandad sea mucho mayor). En medio de la pandemia y el derrumbe de los precios del crudo, el Fondo Monetario Internacional ha pronosticado que el PIB de México caerá un 10,5 por ciento en 2020.
El presidente Andrés-Manuel López-Obrador ha impulsado una agenda económica que prioriza el “rescate” de Pemex desde el inicio de su administración. La visión del gobierno para los sectores de energía e hidrocarburos se basa en un sentimiento profundamente nacionalista respecto al papel del Estado en el control de los recursos nacionales estratégicos y del petróleo especialmente. Ya bien avanzado el segundo año del gobierno de López-Obrador, su lucha para sanear Pemex ha sido bien documentada. Ahora, con la pandemia en pleno desarrollo - y sin ningún alivio a la vista para los productores de petróleo - existen razones para cuestionar esta estrategia.
En primer lugar, ¿será la respuesta mundial a la crisis un factor determinante para acelerar la transición mundial hacia fuentes de energía más ecológicas? Si bien este avance es necesario para que el mundo cumpla con los objetivos esenciales de reducción de las emisiones de carbono, sí representa una amenaza para productores de petróleo tales como México. En México, la inminente necesidad de una transición energética está provocando un mayor escrutinio de los planes del gobierno. El apuntalamiento de Pemex como columna vertebral de la economía del país podría implicar enormes riesgos para su estabilidad financiera general.
Todas las compañías petroleras se enfrentan al riesgo de que el dinero que inviertan hoy en nuevos proyectos no genere un gran rendimiento si la transición energética global resulta en una caída a largo plazo de los precios del petróleo. Pemex no es una excepción. Una clave es el "precio de equilibrio" para proyectos nuevos. A nivel mundial, muchas compañías petroleras están corrigiendo a la baja sus supuestos de precios a largo plazo. En ese contexto, BP recientemente proyectó un precio promedio de USD 55 por barril para el período 2021-2050. Muchas CNP, incluidas varias de América Latina, están contemplando inversiones con precios de equilibrio por encima de ese umbral. Y las estimaciones de terceros sobre el precio a largo plazo que sería necesario para lograr los objetivos climáticos globales son aún más bajas.
El precio de equilibrio promedio de la cartera total de Pemex no es tan alto como el de algunos de sus pares. Si no hay un cambio efectivo en el enfoque global actual hacia el cambio climático, y si los precios del petróleo regresan a un nivel de USD 70 o más a largo plazo, toda o la mayor parte de la inversión upstream futura de Pemex podría ser viable. Pero si la acción global o el cambio tecnológico sí resultan en una disminución significativa en el valor del petróleo a largo plazo - como implicarían algunos escenarios de la Agencia Internacional de la Energía (ver cuadro a continuación) - entonces Pemex corre el riesgo de que decenas o cientos de miles de millones de dólares invertidos en activos upstream no puedan generar suficientes ganancias para el pueblo de México.
Próximas inversiones de capital de desarrollo de Pemex que no serían rentables en los escenarios de la Agencia Internacional de la Energía
| Escenario climático/precio | "Más allá de 2 grados" (aumento de la temperatura global de 1.6˚C/precio del petróleo de USD 32 por barril a largo plazo) | "Desarrollo Sostenible" (1.8˚C /USD 48) | "Políticas Establecidas" (2.7˚C /USD 72) |
| Activos de Pemex en riesgo de estancarse (USD) | 245 mil millones | 35 mil millones | 0 |
SFuentes: Rystad UCUBE, Carbon Tracker, cálculos NRGI
La viabilidad de los proyectos no está distribuida de manera uniforme en la cartera de la compañía. Son los proyectos más costosos y de mayor riesgo - incluidos los que involucran operaciones en alta mar - los que corren mayor peligro. Son este tipo de proyectos los que han sido más afectados por las reducciones de gastos durante la pandemia.
El gobierno también está apostando fuertemente por mejorar la capacidad de refinación del país para poner fin a su dependencia de gas y diesel importados. Con un costo aproximado de USD 9 mil millones, la refinería Dos Bocas es uno de los proyectos emblemáticos del gobierno. A pesar de que la refinería es propiedad de Pemex, es el gobierno federal quien la está construyendo. La administración calcula que operar Dos Bocas durante los próximos 20 años le costará a Pemex USD 31,3 mil millones. Funcionarios del gobierno han declarado que esta infraestructura tendrá un margen de rentabilidad del 13 por ciento. Analistas, sin embargo, creen que el proyecto sólo será rentable si Pemex descarta devolver el dinero invertido por el gobierno federal.
El gobierno mexicano también ha asumido el desafío de mantener a flote una empresa con problemas de deuda sistémica. La deuda acumulada por la compañía estatal alcanzó niveles insostenibles en los últimos años, superando los USD 105 mil millones en 2020 , más que cualquier otra empresa petrolera a nivel mundial. Pemex debe una gran parte de esta deuda a su sistema de pensiones, el que cubre a más de 130.000 pensionistas con pagos que exceden ampliamente sus salarios originales. También contribuye a sus problemas de deuda el que su producción de crudo haya disminuido constantemente desde mediados de la década de 2000; la producción actual es de 1,6 millones de barriles por día, la mitad de lo que era en 2004. Pemex se ha vuelto "demasiado grande para fracasar" dentro de la economía y el sistema político mexicanos, pues existe la preocupación de que sus problemas puedan infectar a la economía en general. Esto ha llevado a costosos rescates financieros por parte del gobierno.
Dos pasos hacia atrás en energías renovables
El gobierno de López-Obrador ha culpado a administraciones pasadas por las dificultades actuales de Pemex, sugiriendo que hubo un complot para socavar la compañía estatal por una élite neoliberal de políticos, empresas privadas y tecnócratas. Según el gobierno actual, el punto álgido de esta crisis fue la Ley de Reforma Energética de 2013, que abrió el sector a empresas privadas. Alimentando esta narrativa, el escándalo Lava Jato ha puesto en primer plano las ofensas del ex-director de Pemex, Emilio Lozoya. El gobierno federal está procesando a Lozoya por recibir sobornos de la empresa brasileña Odebrecht durante el gobierno de Peña Nieto en México. También está siendo investigado por un presunto robo de petróleo y por sobrevalorar las adquisiciones de Pemex.
En 2008, el gobierno de México creó una hoja de ruta para la transición energética, la Estrategia Nacional para la Transición Energética y la Adopción de Energía Sostenible. En 2018, el gobierno anterior reformó la Ley General de Cambio Climático existente (2012) e incluyó como nueva meta que 35 por ciento de la energía provenga de fuentes renovables para 2024. Además de abrir el sector petrolero, la reforma energética de 2013 también renovó la estrategia mexicana de transición energética, estableciendo nuevos hitos y abriendo el sector de energías renovables a inversores privados.
Los proyectos mexicanos de energía renovable se remontan a 1994. En la actualidad, el 25 por ciento de toda la energía consumida en México proviene de fuentes renovables. Pero activistas y organizaciones de la sociedad civil han criticado duramente la implementación de la estrategia mexicana de transición energética citando violaciones de derechos territoriales y de derechos humanos en su ejecución, acusando además de infracciones a varias de las empresas privadas que han invertido en ese sector. El caso más reciente se hizo público en 2019, cuando el pueblo zapoteca de Oaxaca acusó a la empresa española Enovalia Energy-Demex de acoso y amenaza a sus líderes, quienes habían hecho campaña en contra de su proyecto eólico.
López-Obrador ha denunciado repetidamente las condiciones “explotadoras” bajo las cuales el gobierno anterior firmó contratos petroleros y de energías renovables con inversionistas privados. Ha dicho que su administración modificará los contratos de energías renovables. La Secretaría de Energía de México también detuvo las nuevas licitaciones para inversiones privadas en los sectores petrolero y de energías renovables.
En abril, sin embargo, el gobierno mexicano aumentó de manera más directa la presión sobre el mercado de energías renovables. Bajo la dirección del Ministerio de Energía, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) decidió posponer las pruebas programadas de nueva infraestructura solar y eólica por tiempo indefinido. Estos proyectos habían sido programados para conectarse a la red eléctrica mexicana y significaron inversiones de miles de millones de dólares.
Según la Asociación Mexicana de Energía Eólica (AMNDEE), la decisión afectó a 44 proyectos de energía renovable. El acuerdo también provocó una rápida respuesta de las delegaciones de la Unión Europea y Canadá, quienes instaron al gobierno a reconsiderar su decisión. El 15 de mayo, la Secretaría de Energía publicó otro acuerdo otorgando a la compañía energética estatal CFE nuevos poderes en materia de planificación y control de toda la red eléctrica. En el acuerdo también se establecía que la empresa dejaría de ser portadora del suministro de energía proveniente de proyectos de energía renovable operados por empresas privadas. Los medios mexicanos calificaron a esta serie de acciones contra proyectos privados de energía renovable como un "golpe energético".
Dices que quieres una revolución…
Si bien el gobierno actual afirma que empoderar a las empresas estatales es lo mejor para el pueblo mexicano, las pérdidas y deudas de Pemex sugieren lo contrario. En este contexto, la administración no ha dado señales de cambiar el plan de negocios original de Pemex ni sus arriesgadas apuestas por desarrollar infraestructura de refinación.
Aún así, el gobierno de López-Obrador ha reiterado su promesa de alcanzar el hito de energía limpia en 2024 y de respetar las operaciones privadas existentes. El camino a seguir, sin embargo, aún no está claro ya que su administración no ha dado ningún indicio de acelerar esta agenda con medidas concretas. Por el contrario, en la práctica continúa desfinanciando y desautorizando a los organismos reguladores cuyo mandato es mantener bien encaminados los compromisos del sector privado en áreas estratégicas tales como la energía.
El gobierno mexicano debería ser transparente sobre lo que sacrifica al rescatar a Pemex, especialmente dadas las demandas de los ciudadanos, quienes esperan que este gobierno marque una ruptura con el enfoque de administraciones pasadas. El secretario de hacienda debería explicar claramente la política de apostar por una mayor producción de petróleo y cómo es que el gobierno logrará hacerlo sin arriesgar el dinero de los contribuyentes.
López-Obrador ve su gobierno como un cambio de paradigma y lo llama la "cuarta transformación", dándole la misma importancia que tuvieron anteriores focos de reforma y revolución en la historia de México. La pandemia ofrece al gobierno actual la oportunidad de destacar y lograr un reconocimiento histórico por marcar el inicio de un cambio para el país. Pero sus ambiciones para la atribulada Pemex están mal encaminadas; ha llegado el momento de pensar en el petróleo y la energía de una manera verdaderamente revolucionaria que evite malgastar dinero.
Alonso Hidalgo es funcionario del Natural Resource Governance Institute (NRGI) para América Latina.
Image credits: top: "Gulf Of Mexico - Drillers" (CC BY-NC-ND 2.0) by Adventures of KM&G-Morris; middle: "La Ventosa, Oaxaca" (CC BY-NC-SA 2.0) by arellano81366.
