Chile: Estrategia Nacional del Litio. Preguntas para el debate
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El anuncio del lanzamiento de la estrategia del litio en Chile plantea algunas interrogantes sobre el futuro de este proceso. ¿Cómo se dará el desarrollo de alianzas público–privadas? ¿Cómo se aplicarán las reglas fiscales y de transparencia, o se garantizará los procesos de participación ciudadana?
El jueves 20 de abril, el presidente de Chile Gabriel Boric llevó a cabo una cadena nacional para lanzar la denominada Estrategia Nacional del Litio o #LitioporChile. Al día siguiente, y desde el Monumento Nacional Ruinas de Huanchaca en Antofagasta, el presidente Boric realizó un segundo discurso profundizando sobre la materia.
A pesar de ser un anuncio largamente esperado, no existe un documento con un diagnóstico ni metas, solo información sobre los lineamientos generales de la estrategia. El Gobierno ha ido aclarando dudas y profundizando sobre las propuestas, principalmente a través de entrevistas de las autoridades en los medios de comunicación.
Los principales anuncios son: el establecimiento de una nueva Empresa Nacional del Litio a través de un proyecto de ley que deberá aprobarse en el Congreso chileno; la creación de un Instituto Tecnológico y de Investigación Público de Litio y Salares; la promoción de la participación del Estado en las operaciones del Salar de Atacama a través de acuerdos de asociación con empresas con contratos de explotación vigentes; la ampliación de la exploración y explotación en nuevos salares; la regla fiscal para limitar el gasto de los ingresos del litio; y la creación de una Red de Salares Protegidos. Se convocará, además, a un proceso participativo y de diálogo con los principales actores con fecha y detalles por confirmar.
En este blog abordamos cuatro temas claves, presentes y ausentes en estos anuncios, y planteamos algunas interrogantes sobre el futuro de este proceso.
Una orientación de alianzas público–privadas y no una nacionalización
Tras los anuncios del presidente Boric, buena parte de medios internacionales reaccionaron expresando que Chile nacionalizaría la industria del litio, incluyendo agencias como Reuters, medios especializados como Mining.com o Foreign Policy, aventurándose a afirmar que este era parte de una tendencia regional y que Chile seguiría los pasos de Bolivia y México. El Gobierno reaccionó y la ministra de Minería, Marcela Hernando, ofreció una entrevista a Bloomberg, señalando que la estrategia no era una nacionalización. El CEO de Albemarle indicó que “están diciendo que está nacionalizando el litio, que no es el caso”.
Con todo, y si bien el discurso del presidente Boric inició con un reconocimiento a la “chilenización” del cobre en la década de 1970, es complejo afirmar que la estrategia anunciada apunte a una nacionalización. En Chile, el litio es un recurso estratégico que no es concesionable por ley. Las dos operaciones que en la actualidad tienen autorizaciones para extraer litio en Chile, SQM y Albemarle, son privadas, y funcionan a través de contratos de arrendamiento. Ambas empresas fueron cautelosas en sus expresiones sobre los anuncios. Tras aclaraciones de las autoridades de que se respetarían los actuales contratos y que se entraría en conversaciones cuando se esté más cerca de su culminación (2030 en el caso de SQM y 2043 para Albemarle, años posteriores al fin del mandato del Gobierno actual). Se hace difícil observar que esta estrategia apunte a una nacionalización de la industria del litio. SQM incluso anunció un plan de inversiones por USD 3400 millones para 2025.
Por otra parte, la creación de una nueva empresa estatal del litio requerirá de la aprobación en el Congreso Nacional. El Gobierno ha tenido dificultades para aprobar proyectos emblemáticos como la reforma tributaria, que fue rechazada, y el royalty ha sufrido modificaciones sustanciales para lograr superar las vallas en el Congreso.
Una interpretación de las palabras del presidente Boric es que el Estado busca iniciar su participación en la industria, particularmente a través de las empresas estatales existentes, Codelco y Enami, por medio de alianzas público–privadas. Este ya es el caso en la industria del cobre, en el que ambas empresas participan de forma minoritaria con empresas privadas en operaciones tales como El Abra (49 % de Codelco), Quebrada Blanca (10 % de ENAMI) y Los Bronces (29,5 % de un joint venture entre Codelco y Mitsui). La participación mayoritaria de empresas estatales sería una innovación en esta materia, pero de acuerdo con el Ministro de Hacienda, no será en todos los casos, sino que solo en aquellos de “significación estratégica”. Conocer la definición de este último concepto será relevante para dilucidar el enfoque público–privado de esta estrategia.
Regla fiscal y transparencia
Un anuncio llamativo fue el establecimiento de una regla fiscal con un límite para los gastos por ingresos del litio, generando ahorros para inversiones tecnológicas y sociales. El presidente se refirió a una nota del Consejo Fiscal Autónomo, publicada en febrero de este año, que sugería esta recomendación. La regla fiscal para el litio debería ser parte del diseño de un Fondo Soberano de Ahorro y Estabilización que permita administrar la volatilidad de los ingresos y financiar sostenidamente los propósitos que señala, gasto social y tecnología. La nota en cuestión señalaba también, poner a disposición “mayor información oficial y mejorar los estándares de transparencia fiscal sobre los ingresos fiscales por litio”.
En esta línea, es positivo que la estrategia haga referencia explícita a la adhesión de Chile a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), al señalar que “se iniciará el proceso para incorporar a Chile a la iniciativa EITI, para asegurar la mayor transparencia y probidad en todas las industrias extractivas incluyendo minería del litio, cumpliendo los máximos estándares internacionales”.
En este contexto, la agenda política debe hacer efectiva esta intención y resolver los problemas de acceso a la información y opacidad de la industria, incluyendo los desafíos de transparencia en la negociación y adjudicación de contratos, especialmente considerando la expansión de la industria a nuevos salares. Esto iría en línea con las recomendaciones del Grupo Experto para la Prevención de la Corrupción en Minerales de Transición, liderado por NRGI en coordinación con EITI y la OCDE.
Asegurar la participación efectiva
En mayo de 2022, el subsecretario de Minería, Willy Kracht, anunció el establecimiento de una mesa interministerial para generar definiciones sobre la empresa nacional del litio. El proceso de creación de esta propuesta se caracterizó por el hermetismo del Gobierno. Organismos de la sociedad civil como OPSAL han expresado públicamente su preocupación por la falta de participación de la sociedad civil.
Chile es un país que tiene experiencia en procesos participativos para la definición de políticas y estrategias. Ejemplos de ello son la Estrategia de Electromovilidad, la Estrategia de Descarbonización o la recientemente anunciada Estrategia de Implementación de la Agenda 2030, contando con procesos participativos de manera previa a sus publicaciones. La Política Nacional Minera contó con procesos de participación con más de 3500 interesados y fue sujeto de Evaluación Ambiental Estratégica.
El Gobierno anunció que se contará con un proceso participativo y de diálogo con los principales actores, cuyos elementos específicos se encuentran por definir. No está claro hasta qué punto la participación será para precisar detalles o están abiertas a discusión las líneas maestras de la estrategia presentada. La expectativa es que la definición de políticas se produzca de forma dialogada y participativa, además de que ahora se lleven a cabo las consultas indígenas correspondientes. El funcionamiento del proceso participativo, los invitados y las posibilidades reales de influir en la definición de la futura política serán elementos cruciales para asegurar una buena gobernanza del proceso estratégico de reformas.
Institutos de investigación
La orientación de la actual estrategia es apuntar hacia una industria de mayor valor agregado. Para ello, se propone la creación del Instituto Tecnológico y de Investigación Público de Litio y Salares, que tendrá su sede en Antofagasta.
La actualización de los contratos de litio contaba, entre sus disposiciones, que las empresas financiarían Institutos Tecnológicos de Chile enfocados en investigación en energías, minería baja en emisiones y la industria de baterías, incluyendo aportes entre USD10 a USD18 millones. El denominado Instituto de Tecnologías Limpias fue adjudicado por CORFO a un grupo de universidades nacionales y extranjeras. Por otra parte, ya existen institutos especializados dentro de instituciones nacionales, como es el caso del Centro de Investigación Avanzada de Litio de la Universidad de Antofagasta.
En este marco, continuar y profundizar el sistema de fondos para I+D+i (investigación, desarrollo e innovación) que ha operado a la fecha al que puedan concursar diferentes instituciones puede ser preferible a la creación de una nueva institución que debe iniciar su trabajo desde cero.
Reflexiones finales
Esta exposición muestra que los anuncios de abril son el inicio de un proceso largo y complejo, que requerirán de diferentes pasos y recursos. El éxito de esta estrategia requerirá necesariamente la participación y diálogo con diversos actores. Los anuncios de la estrategia nacional del litio otorgan lineamientos generales, que confirman la dirección política que quiere seguir el Gobierno respecto a este mineral. Sin embargo, hay muchos aspectos por definir, por lo que se abren muchas interrogantes. Esperamos que el Gobierno tome las medidas necesarias para impulsar un proceso de definiciones que sea visto como legítimo por los diferentes actores vinculados con la cadena del litio.
Más información:
Felipe Cortés es consultor de NRGI en Chile.
Fotos: Presidente Boric anuncia la Estrategia Nacional del Litio, Gobierno de Chile
Segunda, tercera y cuarta foto: Salar de Atacama en Chile; instalaciones mineras, Fernando Patzy/NRGI
