En medio de Escándalo y Crisis, un Camino a Seguir Hacia la Gobernanza de los Recursos Naturales en América Latina

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Países como Chile, Colombia, México y Perú están entre las economías Latinoamericanas ricas en recursos naturales que han logrado avances en la gestión del sector extractivo, en particular con respecto a la transparencia de sus ingresos.

El caso de Venezuela -inmerso en crisis económica- ilustra de qué manera la maldición de los recursos naturales (creada por los hombres) continúa siendo una realidad en el continente. Y el escándalo de Petrobras en Brasil nos recuerda lo persistente y costosa que pueden ser la corrupción y el padrinazgo político en estos sectores.

El Índice de la Gobernanza de los Recursos (RGI) sugería en 2013 que, en promedio, Latinoamérica mostraba un rendimiento satisfactorio con respecto a la transparencia y la rendición de cuentas en cuanto a los recursos naturales. Sin embargo, existen variaciones entre los países e incluso aquellos con un mejor rendimiento enfrentan obstáculos. Como se ve en el grafico a continuación, un desafío particular para la región es el débil entorno favorable para la gobernanza, compuesto por el imperio de la ley, la rendición de cuentas y las instituciones destinadas al control de la corrupción, entre otros elementos.

Figura 1.

Para referirme a las mejoras necesarias para el entorno de la gobernanza en el sector extractivo de la región, cubriré tres áreas de énfasis en Latinoamérica:

En primer lugar, concentrarse en el fortalecimiento institucional a mediano plazo, con énfasis en las medidas óptimas para el desarrollo socioeconómico del país, además de diseñar políticas macroeconómicas sólidas.

Algunos gobiernos de Latinoamérica tienden a tratar a sus recursos naturales como si fueran a durar para siempre, aun cuando son finitos y no renovables. Así, la optimización para el largo plazo no es equivalente a la maximización en el corto plazo: no debe confundirse la tasa óptima de extracción de recursos con los intentos de maximizar la tasa de extracción en el corto plazo que puede ser contraproducente en el mediano y el largo plazo. De esta manera, los gobiernos latinoamericanos deben dejar de concentrarse solo en consideraciones a corto plazo.

La caída reciente en los precios de las materias primas revela la necesidad de alejarse de la tendencia de algunos gobiernos que ven al aumento de precios de los recursos como una constante, mientras que consideran las disminuciones como temporarias. Esta tendencia conspira contra la necesidad implementar reformas estructurales para tener economías más diversificadas en la región.

En épocas de reducción importante de los ingresos presupuestarios provenientes de los recursos naturales es importante fortalecer las instituciones de finanzas públicas de los países. Muy frecuentemente la movilización de ingresos por impuestos generales está plagada de tecnicismos, exenciones y elusión y evasión fiscal, al mismo tiempo que el desperdicio y la ineficiencia en el gasto público mantienen su prevalencia, tanto a nivel nacional como en los niveles subnacionales.

Los políticos suelen resistirse a encarar las deficiencias en las finanzas públicas en tiempos de bonanza. La oportunidad política de enfrentar estos problemas surge durante tiempos más austeros. Las grandes fluctuaciones recientes de los precios son llamadas de atención para tratar el desafío de la volatilidad financiera y de precios a través de una administración macroeconómica sólida en general y del uso eficaz de fondos de estabilización en particular.

En segundo lugar, aumentar la eficiencia y la integridad de las empresas del Estado.

Los gobiernos latinoamericanos deben asegurarse de que las empresas del Estado que trabajan con los recursos naturales se administren con integridad y eficiencia, y estén sujetas al rigor del mercado. Varias empresas del Estado en Latinoamérica (y en otras regiones) suelen ser ineficientes, estar politizadas y carecer integridad. Además, su peso dominante en el sector, y el tratamiento preferencial que reciben de los gobiernos, suele colocar obstáculos para la competencia y la inversión.

El escándalo de corrupción en curso que envuelve a Petrobras (Brasil) presenta una oportunidad para implementar importantes reformas organizacionales y regulatorias, comenzando con la despolitización de la empresa en general y con la forma en la que se realizan los nombramientos de alto nivel en particular. De manera similar, la empresa propiedad del estado de Venezuela, Petróleos de Venezuela, S. A. (PDVSA), demuestra el daño general que puede infligir sobre la economía la mala administración por razones políticas de una empresa de estas características.

No es necesario que esto sea así: Codelco de Chile y, en cierta medida, Ecopetrol de Colombia, demuestran que estas empresas pueden administrarse relativamente bien. Pemex, en México, en la actualidad es un estudio de caso interesante, dado que se encuentra atravesando una renovación, aunque los resultados todavía son inciertos.

En tercer lugar, mejorar las instituciones anticorrupción, de transparencia y de responsabilidad, incluidos los mecanismos regulatorios y de los niveles subnacionales.

Los países latinoamericanos deben fortalecer y garantizar la independencia y la participación eficaz de múltiples actores nacionales, así como también una mayor participación en iniciativas internacionales, con el fin de redoblar los esfuerzos para mejorar la transparencia, la responsabilidad y la lucha contra la corrupción.

En el ámbito nacional, una prioridad para los gobiernos es hacer que las agencias reguladoras sean más independientes y protegerlas contra la influencia política considerable que enfrentan actualmente. La Agencia Nacional de Petróleo de Brasil supervisó a Petrobras de manera débil y PDVSA de Venezuela carece totalmente de independencia, ya que reporta directamente al poder ejecutivo.

El cumplimiento de reglamentaciones ambientales eficaces también es importante: los gobiernos deben fortalecer los ministerios y las agencias encargados del ambiente para garantizar el cumplimiento de las normas ambientales en la extracción de recursos naturales.

Además, los gobiernos y las empresas deben hacer más para proteger los derechos de los pueblos indígenas. Suelen producirse tensiones sociales y demoras debido a que no se incluyen los puntos de vista de los pueblos indígenas en consultas eficaces y en la creación de consensos, como ha ocurrido en Perú. Se requiere un mayor énfasis en el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, dado que tienen los mandatos más cercanos a los territorios donde se efectúa la extracción.

Desde un punto de vista más amplio, los países de la región también deben asegurarse de que sus legislaturas no sean solo instituciones que aprueben todo ciegamente, sino que funcionen como mecanismos eficaces para garantizar la responsabilidad en el sector extractivo.

De manera similar, el control de la corrupción sigue siendo un desafío en la mayoría de los países del continente y en particular en los países ricos en recursos. Sin embargo, también existen variaciones en esta dimensión, lo que se evidencia en los extremos opuestos de Chile y Venezuela (figura 2). La implementación de reformas judiciales y legales es aún un asunto pendiente en muchos países de la región, por lo que, mientras tanto, la impunidad todavía prevalece.

Figura 2.

En el ámbito internacional, las iniciativas de transparencia y rendición de cuentas con respecto a los recursos naturales, como el estándar mundial de transparencia para mejorar la gobernanza de los recursos naturales, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés), ofrecen una oportunidad para comprometerse a realizar reformas futuras y compartir experiencias y conocimientos relevantes en todo el mundo. Se ha observado lentitud entre los países latinoamericanos para unirse a esta iniciativa; Perú, Guatemala y Trinidad y Tobago son los únicos miembros, mientras Colombia y Honduras son candidatos.

A modo de reflexión, hay un sólido argumento a favor de las reformas de gobernanza que apoyen mejoras en la administración de los recursos naturales en Latinoamérica. El momento no podría ser mejor, dadas las presiones impuestas por la gran caída de los precios de materias primas que enfrentan todos los países ricos en recursos del continente, combinadas con la necesidad de aprender lecciones con urgencia de la crisis en curso de todo un país (Venezuela), y de una poderosa empresa estatal en Brasil (Petrobras). Esta es una oportunidad para implementar reformas estructurales a mediano plazo. Me concentré en instituciones y políticas que merecen una atención particular en las áreas de responsabilidad, anticorrupción y finanzas públicas, tanto a nivel nacional como subnacional.

Al mismo tiempo, es necesario tener un poco de cautela al recomendar “soluciones óptimas” para estos desafíos. Herramientas más sofisticadas de análisis de información nos han permitido diagnosticar e incluso comparar cuantitativamente los desafíos y los logros en cuanto a la gobernanza de recursos naturales. Herramientas como el Índice RGI, y la Carta de Recursos Naturales, entre otras, ilustran este progreso en el diagnóstico. Sin embargo, no existe ningún tipo de recomendaciones que se ajuste a todos. Reconocer esto debe inspirarnos a profundizar el análisis y el aprendizaje de los otros.

De todos modos, es claro que iniciativas aisladas o parciales de transparencia sobre los recursos naturales no serán suficientes. Este es el momento para adentrarse en un cambio institucional más profundo, un cambio en el que todas las partes interesadas clave (gobiernos, parlamentos, la sociedad civil a nivel masivo y el sector privado) se esfuercen de manera colectiva para involucrarse y ayudar a llevar a cabo un pacto de reformas de gobernanza.

Daniel Kaufmann es el president de Natural Resource Governance Institute (NRGI).

Nota: este artículo se basa en la presentación que realizó recientemente el autor en el seminario de alto nivel sobre gobernanza de las industrias extractivas que se llevó a cabo en Santiago, Chile, organizado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que el año pasado propuso un pacto para la igualdad y el desarrollo sostenible. Para este artículo, se reconocen los valiosos aportes de Carlos Monge, Eric Li y Humberto Campodónico.