De Panamá a Londres: La corrupción legal e ilegal necesita de la acción de la cumbre anticorrupción que se celebrará en el Reino Unido

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Esta es una traducción de una adaptación de la Brookings Institution del artículo original NRGI.

La información filtrada en los Papeles de Panamá, del bufete de abogados Mossack Fonseca, se ha apropiado de los titulares de las últimas semanas, y así seguirá sucediendo a medida que se divulguen más nombres. El escándalo ubicó a Panamá en la primera plana y causó una exposición sin precedentes del mundo del dinero oculto y la evasión fiscal. Para entenderlo en su contexto más amplio, es preciso distinguir entre la corrupción “legal”, como la expuesta por los Papeles de Panamá, y la corrupción “ilegal”, como la expuesta por el escándalo de Unaoil. Los Gobiernos deben aprovechar la oportunidad para adoptar medidas firmes contra ambas.

Los Estados Unidos, el Reino Unido y otros países anunciarán compromisos para combatir la corrupción en la Cumbre anticorrupción que tendrá lugar el próximo 12 de mayo. El anfitrión será el primer ministro David Cameron, y se espera que el evento sea revolucionario. La pregunta es si estos compromisos se traducirán en acciones concretas que aborden los tipos de corrupción más costosos que se destapan en la actualidad. 

Por desgracia, con frecuencia algunos líderes mundiales participan de las “cumbres” para hacer grandes declaraciones, llamados a la coordinación e intercambio de información; o, para crear otra inútil iniciativa universal; porque ofrecen cobertura mediática y la oportunidad de fotografiarse con fines políticos particulares. Veremos si esta vez resulta diferente.

Más allá de Panamá

Mossack Fonseca y Panamá, su país de origen, son solo dos de los muchos y complejos nodos de “facilitadores” de la corrupción y evasión fiscal en el mundo.

Para quienes buscan paraísos fiscales y estructuras societarias, los poderosos Estados Unidos (que, como era de esperarse no figuran demasiado en los Papeles de Panamá) es uno de los destinos más atractivos del mundo: Por ejemplo, para instalar una empresa fantasma en Delaware se requieren menos antecedentes que para obtener una licencia de conducir. Como ilustra el cuadro a continuación, esta opacidad, junto con el tamaño de los Estados Unidos como paraíso fiscal, los ha ubicado en el Índice de Secreto Financiero como la tercera jurisdicción más reservada de las 100 evaluadas. Panamá se ubica en el 13.° lugar.

Figura 1: Índice de Secreto Financiero 2015 (jurisdicciones seleccionadas de la Red de Justicia Fiscal)

Fuente: Índice de Secreto Financiero de la Red de Justicia Fiscal http://www.financialsecrecyindex.com/introduction/fsi-2015-results
Este gráfico ilustra las 40 jurisdicciones con peores calificaciones así como cuatro de las jurisdicciones con mejores calificaciones (a la derecha de la línea de puntos). El Índice combina un puntaje de secreto cualitativo según 15 indicadores y una medida cuantitativa de la participación de la jurisdicción en las exportaciones de servicios financieros globales. 

El Reino Unido también es un gran facilitador de la corrupción: No ha intervenido en las operaciones de sus jurisdicciones y protectorados en el extranjero que funcionan como paraísos fiscales para el enriquecimiento ilícito, tal como destapan los Papeles de Panamá. Por ejemplo, las Islas Vírgenes Británicas fueron el principal destino de Mossack Fonseca para la creación de miles de empresas fantasmas.

Más allá de los paraísos fiscales 

Los Papeles de Panamá destaparon solo de forma indirecta los principales aspectos del desafío que impone actualmente la corrupción mundial. Estos desafíos no se refieren necesariamente ni a Panamá ni la evasión fiscal. Deberíamos poner los escándalos en contexto y reconocer las inmensas y complejas redes de corrupción que, cada vez con mayor frecuencia, vinculan a las elites económicas con las elites políticas de todo el mundo.

Corrupción a gran escala

Las figuras más poderosas involucradas en los casos de corrupción de alto nivel o “a gran escala” ni siquiera muestran temor luego de la filtración de Panamá. Estas personalidades son desde líderes cleptócratas hasta oligarcas con enormes influencias en asuntos gubernamentales. Con frecuencia, estos actores interactúan y actúan en complicidad para formar redes público-privadas con mucho poder: de pronto, la idea tradicional de corrupción como transacción ilegal entre dos personas parece un juego de niños.

La corrupción de estas redes de élite trascienden el comportamiento poco ético del típico evasor fiscal, dado que incluye abuso de poder para acumular poder y activos, con frecuencia, mediante el saqueo directo de los recursos públicos, el despojo de activos o los sobornos a gran escala. El escándalo de miles de millones de dólares que involucra a la gigante petrolera Petrobras desnuda la complejidad de estas redes y la manera en que la corrupción a gran escala puede causar daños políticos y económicos de proporciones históricas en un país. 

El sector petrolero brinda muchos otros ejemplos de corrupción a gran escala. Es probable que, por la filtración de los Papeles de Panamá, existan pocos empresarios más aliviados que los de Unaoil, cuyo escándalo ha estallado recientemente. Unaoil es una empresa “facilitadora” registrada en Mónaco que sobornó e influenció a funcionarios de los Gobiernos de numerosos países con el fin de que las multinacionales se adjudicaran lucrativos contratos de adquisiciones. Aunque el caso de Unaoil fue eclipsado por la filtración de Panamá es, por lo menos, igual de emblemático respecto de los desafíos para abordar la corrupción mundial. Por ejemplo, desnuda la práctica enquistada de los funcionarios del Gobierno del Iraq, que aceptan sobornos por la adjudicación de contratos, y de las empresas, dispuestas a ofrecerlos.

Las élites de la corrupción, incluidas las involucradas en el escándalo de Unaoil, con frecuencia usan estructuras como empresas fantasmas y paraísos fiscales (además de propiedades y otras inversiones) para ocultar su dinero malhabido. Sin embargo, aun cuando la filtración de los Papeles de Panamá impulsa el control de los flujos financieros ilegales y la reforma de estas turbias estructuras financieras, la corrupción a gran escala seguirá ocurriendo en muchos lugares. Cabe mencionar que las consecuencias políticas se han concentrado en países relativamente bien gobernados que poseen sistemas de rendición de cuentas y de anticorrupción, como demuestran las renuncias del Primer Ministro de Islandia, el Ministro de industria de España y el Presidente del capítulo chileno de Transparencia Internacional. 

En claro contraste, el presidente Vladimir Putin ignoró la información rusa filtrada y la señaló como una conspiración anti-Putin de Occidente; en China, el debate y la divulgación fueron silenciados por la censura a los medios de comunicación; y en Azerbaiyán, la exposición de los detalles sobre los intereses mineros de la familia del presidente Aliyev no hará mella en su poder. Luego de la filtración de Panamá, se esperan reformas que desalienten la evasión de impuestos y el lavado de activos malhabidos por parte de las empresas y personas poco éticas. Sin embargo, los líderes poderosos y corruptos seguirán impunes.

La corrupción legal y la captura del Estado

Los Papeles de Panamá desnudaron el tipo de corrupción, tal vez, más dañina y difícil de combatir: la corrupción legal y la captura del Estado. En todo el mundo, las poderosas élites económicas y políticas influencian indebidamente las leyes y políticas, manipulando las reglas del juego para su propio beneficio. A esto también se le denomina la “privatización de las políticas públicas y de la legislación”. Esta práctica genera enormes rentas para la elite, aumenta su poder y exacerba la desigualdad política y económica del país.

Los países ricos en recursos ilustran esta realidad. Por ejemplo, en Angola, la República Democrática del Congo, Nigeria y Venezuela, las elites han usado empresas públicas de recursos para clientelismo político, con frencuencia —aunque no siempre—, mediante herramientas legales.

En muchos países industrializados, un ejemplo de la captura del Estado es el propio sistema tributario. Las elites tienen interés de resguardar las redes globales de compañías offshore y paraísos fiscales para ocultar sus riquezas, ya sean estas bien o malhabidas. Los registros sobre evasión de impuestos en los Estados Unidos arrojan lo siguiente: Según Zucman, desde la década de los cincuenta, la tasa efectiva de los impuestos corporativos disminuyó del 45 al 15%, mientras que la tasa nominal solo disminuyó del 50 al 35%. Y las empresas estadounidenses aprovechan al máximo los paraísos fiscales en el extranjero: Según un nuevo informe de Oxfam, las 50 principales multinacionales de ese país informaron en 2008 que el 43% de los ingresos generados en el extranjero provenían de cinco paraísos fiscales, que representaron solo el 4% de la fuerza de trabajo extranjera de dichas compañías. Es más, Bourguignon informa que las tasas de impuestos federales sobre los estadounidenses más ricos disminuyó en un 15% entre 1970 y 2004.

El riesgo de corrupción legal en los Estados Unidos es elevado, debido a que el dinero privado influye fácilmente en los asuntos públicos. Luego de la decision de la Corte Suprema de 2010 sobre el caso Citizen United, los abultados fondos privados dominan cada vez más el comportamiento de las campañas electorales. Las vías por las que el dinero privado ejerce infuencias sobre funcionarios públicos pueden ensancharse si los tipos de sobornos tradicionalmente considerados ilegales llegan a legalizarse. Una inminente decisión de la Corte Suprema puede legalizar la práctica que consiste en que los funcionarios públicos acepten regalos y otros beneficios de privados (que podría revocar la sentencia por corrupción de un exgobernador de Virginia por realizar justamente eso).

¿Qué debería hacerse? 

Francamente, no hay soluciones mágicas, en especial porque quienes están en los poderosos puestos de toma de decisión se benefician de este statu quo. Sin embargo, existe la oportunidad, y la presión pública, de llevar adelante una reforma. Como hemos adelantado, la lucha contra la corrupción atrae con frecuencia gestos simbólicos, y el anuncio de David Cameron respecto de un nuevo organismo mundial anticorrupción parece ser justamente eso. En cambio, países como los Estados Unidos y el Reino Unido deben adoptar medidas firmes para reformar sus propias prácticas, e incentivar estos cambios en sus aliados, como las dependencias de la corona del Reino Unido y sus territorios de ultramar, la Unión Europea y los miembros del G20 y los beneficiarios de la ayuda exterior.

En primer lugar, tome en serio la corrupción legal y la captura del Estado. 

La transparencia puede ser revolucionaria, en especial, si aborda los canales de influencia mediante los cuales se “privatizan” las políticas. La divulgación de información relacionada a contribuciones económicas para campañas políticas; conflictos de intereses; activos (y declaraciones juradas presentadas) de  políticos y funcionarios públicos; y, debates y votaciones parlamentarias, contribuyen a desalentar las prácticas de abuso y a revelar las redes ocultas en juego. En tono alentador, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) emitió recientemente su primera reacción, el informe “La financiación de la Democracia”, que hace hincapié en algunos estudios de caso, y como próximo paso debería empoderarse para desarrollar normas y evaluar la financiación política en todos los países de la OCDE.

La transparencia solo puede ser de ayuda si los ciudadanos participan en los procesos gubernamentales y auditan sus prácticas. La sociedad civil está bajo ataque en muchas jurisdicciones: activistas y periodistas enfrentan casos de intimidación, enjuiciamiento o consecuencias aun peores. Garantizar los derechos a  libre expresión y asamblea debería ser primordial para cualquier actor internacional preocupado por la anticorrupción o la gobernanza económica. Por ejemplo, al considerar solicitudes de financiación de gobiernos con endebles antecedentes de protección a la sociedad civil —como Angola y Azerbaiyán—, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, al igual que donantes como los Estados Unidos, deberían priorizar la rendición de cuentas a la sociedad civil y las reformas de transparencia más amplias.

Es más, la corrupción a gran escala no disminuirá sin la judicialización efectiva de los casos y otras sanciones contra quienes reciben los sobornos, facilitadores e intermediarios de la corrupción; ya sean abogados, contadores o empresarios petroleros, como en el caso de Unaoil. Por supuesto, las autoridades policiales también deberían permanecer pendientes de las compañías que ofrecen sobornos; y, los Gobiernos (incluidos los miembros de la OCDE que implementan, en diferente medida, el convenio de sobornos extranjeros de la OCDE) obtendrían buenos resultados emulando la activa aplicación de la Ley estadounidense de Prácticas Corruptas en el Extranjero. Pero, quienes reciben los sobornos y quienes los facilitan aún no han enfrentado laslas multas y auditorías necesarias.

En segundo lugar, deshágase de rincones oscuros.

Las enseñanzas que arrojan los sucesos recientes, desde 2008 con la crisis económica hasta los Papeles de Panamá, sugieren que los principales actores de todo el mundo no deberían permitir la existencia de grandes rincones de la economía mundial sin controles. Los Estados Unidos y el Reino Unido (y sus territorios en ultramar) deberían atender los reclamos para desmantelar los paraísos fiscales y las políticas de secreto bancario. Tales iniciativas-como la decisión del Gobierno de los Estados Unidos de solicitar que los bancos conozcan las identidades de las personas detrás de las compañías ficticias- están comenzando a ponerse en práctica, aunque también se necesitarán medidas más profundas, entre ellas, la elaboración de leyes.

La divulgación de los beneficiarios reales debería ser un procedimiento estándar: los Gobiernos deberían seguir el ejemplo del Reino Unido, los Países Bajos y otros países, y establecer un registro público para lograr, en un futuro, un registro global. En el caso de los países ricos en recursos, convendría empezar por la implementación de registros específicos por sector. En la actualidad, esta práctica es obligatoria según la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI).

En lo que respecta al sector extractivo, los Gobiernos de los países deberían obligar a los comerciantes de mercancías a cumplir con los requisitos de divulgación de pagos al comercializar con los Gobiernos y las empresas públicas. Los Gobiernos de los países de origen de actores corporativos, como Suiza, el Reino Unido y Singapur, cargan con gran responsabilidad, especialmente en la era actual de mercancías a bajos precios, en la que los comerciantes acuerdan nuevas y rentables transacciones con países productores de recursos que cuentan con poco dinero en efectivo. Transparentar estos oscuros rincones evitará que sean vulnerables a prácticas de abuso.

En tercer lugar, priorice la transparencia y los controles cuando se asignen recursos públicos.

Cada vez que un Gobierno asigna recursos para la explotación, debería hacerlo de manera transparente. El Open Contracting Partnership ha logrado grandes avances en la definición de una regla de oro para estos informes, entre ellos, guías sobre asuntos como información abierta, identificación corporativa e informes sobre beneficiarios reales.

La investigación del Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI) sobre la corrupción en el sector minero y petrolero demuestra que los múltiples tipos de asignaciones de alto valor requieren controles y divulgación de las contrataciones. Estos tipos de asignaciones incluyen las licencias de exploración y producción, pero también las de derechos de exportación, importación o transporte, asociadas con la corrupción en países como Indonesia, la República del Congo y Ucrania. Y la mayoría de los casos de enjuiciamiento en el sector petrolero por la Ley estadounidense de Prácticas Corruptas en el Extranjero han surgido por la adjudicación de contratos de servicios, un segmento de la industria petrolera donde ocurrieron los escándalos de Unaoil y Petrobras. La transparencia debería ser moneda corriente en las transacciones que asignan recursos públicos. Además, se necesitan mayores controles sobre los abusos en los regímenes de tipo de cambio (mal) administrados, que generan rentas a unos pocos y crean grandes distorsiones económicas, como sucede actualmente en Nigeria, Venezuela y Egipto.

Las medidas concretas también deberán incluir un gran ataque contra la impunidad, debido a que la transparencia y la libertad de expresión son necesarias, pero insuficientes. Los Gobiernos, entre ellos los de Estados Unidos y el Reino Unido, deberían adoptar reformas para abordar la corrupción legal y varios tipos de opacidad, ya sea abordando la captura de dinero en política o los “oscuros rincones” entre los petroleros con sede en Ginebra y Londres. 

Hoy no solo se necesita generar un compromiso ambicioso que combata la corrupción y la impunidad, sino que la sociedad lo demanda, tal como demuestran los sucesos de Brasil y de todas partes del mundo. Estamos ante una oportunidad potencialmente “revolucionaria” para lograr verdaderos avances. 

Daniel Kaufmann es presidente y CEO del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI). Alexandra Gillies est la directora de programas de gobernanza, NRGI.