Colombia: la transición energética en la encrucijada electoral

El sector minero-energético es uno de sus pilares de la economía y las políticas del Gobierno saliente y las administraciones anteriores. La reactivación económica apostó por el impulso a la actividad minera y a la recuperación de la producción de petróleo y gas, mediante la explotación de yacimientos no convencionales y proyectos costa afuera. Por su parte, la discusión respecto al futuro del carbón térmico no generó el desarrollo de planes de transición en los territorios dependientes de esta actividad. En este contexto, ¿cuál es la propuesta de los candidatos a la presidencia de Colombia sobre la transición energética?

Colombia renueva el Poder Legislativo y el Ejecutivo con tres procesos electorales en este 2022. Luego de un proceso polémico en la elección del nuevo Congreso debido a serias fallas en el escrutinio de los votos, los resultados dieron cambios importantes en la correlación de las fuerzas políticas. El debate para las elecciones presidenciales tampoco ha estado exento de controversia, pero dio lugar a discusiones críticas para la ciudadanía, entre ellas la de la transición energética que, si bien ya estaba en la agenda pública, generó grandes polémicas debido a las propuestas del candidato Gustavo Petro, que se distancian sustancialmente tanto del actual modelo económico así como de la ruta de transición energética que deja el saliente presidente Iván Duque.

El Gobierno saliente asumió compromisos internacionales frente al cambio climático que le llevaron a desarrollar algunas políticas públicas y marcos legislativos que atrajeron inversiones especialmente para energías renovables. No obstante, dichos avances distan de una discusión estratégica, integral y de carácter nacional. Son más bien iniciativas del ejecutivo para mostrar avances en la agenda climática. 

Las políticas de Duque, así como de las administraciones previas, tienen en el sector minero-energético uno de sus pilares. La pandemia del Covid-19 y la consiguiente volatilidad de los precios del carbón y petróleo no implicaron ningún cambio de políticas. Para la reactivación económica se decidió continuar por la misma senda de la diversificación de la actividad minera, apostando por la minería de cobre, como también por la recuperación de los niveles de producción de petróleo y gas, mediante la explotación de yacimientos no convencionales y proyectos costa afuera. Asimismo, a pesar de que se hizo más álgida la discusión sobre el futuro del carbón térmico —por el declive de la demanda en el mediano plazo—, no se desarrollaron planes para una estrategia de transición de los territorios dependientes.

Propuestas de los candidatos sobre transición energética
La reconfiguración del Congreso implicó un ascenso significativo en los movimientos de izquierda como el Pacto Histórico, coalición liderada por Gustavo Petro, y un incremento menor en la coalición Centro Esperanza. En contraste, los partidos como La U y Cambio Radical (centroderecha) y el Centro Democrático (partido del actual Gobierno) tuvieron disminuciones importantes en el número de curules, lo que dejó en evidencia su desgaste y el descontento con la gestión del Gobierno saliente. Además, los resultados de las elecciones presidenciales de primera vuelta confirmaron la tendencia de las elecciones legislativas: la ciudadanía optó por candidatos que proponen cambios y se ubican por fuera del ‘establecimiento’ confirmando que el estallido social que comenzó en 2019 les pasó factura a los partidos tradicionales.

En este contexto se ubican las propuestas de los candidatos que pasaron a la segunda vuelta de la elección presidencial respecto de la actividad extractiva y la transición energética. Gustavo Petro, del Pacto Histórico, atizó el debate con sus planteamientos sobre minería y energía. En su programa de gobierno plantea que no se otorguen nuevas licencias para la exploración de hidrocarburos, ni que se permita la gran minería a cielo abierto. De acuerdo con sus propuestas, un eventual gobierno suyo planteará que se prohíba la exploración y explotación de yacimientos no convencionales, que se detengan los proyectos piloto de fracking y el desarrollo de yacimientos costa afuera. Además, impulsará la sustitución de las plantas termoeléctricas por sistemas de almacenamiento o fuentes renovables y fortalecerá el rol del Estado en el despacho de energía eléctrica. La extracción de las reservas actuales de combustibles fósiles se destinará al consumo interno y Ecopetrol tendrá un rol fundamental para hacer aportes en insumos y derivados para la petroquímica, para apoyar integralmente la investigación, ciencia y desarrollo de tecnologías para la transición hacia energías limpias y contribuir con impuestos, regalías y dividendos al Estado.

Asimismo, Petro ha invitado a otros líderes en la región a formar un bloque antipetróleo para alejar las economías de los combustibles fósiles y propone crear un gran frente americano de lucha contra el cambio climático. Según Petro, estas propuestas implican un proceso gradual a 15 años para bajar la dependencia económica del petróleo y del carbón e incentivar la diversificación productiva con los sectores de agricultura y turismo. Además, esta reducción progresiva debe ir acompañada con la aceleración de la generación de energías renovables mediante el impulso de las tecnologías que permitan el desarrollo del potencial de energía eólica y solar.

De acuerdo con el equipo asesor del candidato Petro, la transición se efectuará bajo tres principios: i) enfoque transversal de derechos humanos, ii) que no afecte a la economía, y iii) gradualidad. Además, plantea que el efecto de estas propuestas sería dispar en la economía, en tanto que tendría impactos en la balanza de pagos por el peso que tienen las exportaciones del sector extractivo, pero con una importancia relativa ya que los hidrocarburos aportan el 2.8 % del PIB, generan 2 700 000 empleos directos y 1 000 000 de empleos indirectos. En términos fiscales su importancia es menor, ya que el aporte privado en el impuesto de renta es marginal teniendo en cuenta que Ecopetrol (empresa mixta con mayoría estatal) aporta el 75 % del total de la contribución.

Aunque la transición energética y la importancia de reducir los efectos del cambio climático son temas centrales y prioritarios en la propuesta de Petro y su pertinencia es indiscutible, materializar estas políticas representa enormes desafíos. Colombia tiene dificultades macroeconómicas y depende de las exportaciones y los ingresos del petróleo. El peso del sector extractivo en las exportaciones para el 2021 fue de 47 %. El país totalizó ventas externas por US$ 41 224 millones, de las cuales las industrias extractivas petróleo, gas y la minería contribuyeron con US$ 19 685. En abril de 2022, los precios alcanzaron un nivel récord y contribuyeron en un 60,8 % del total de las ventas.

De otro lado, el programa de gobierno de Rodolfo Hernández, del movimiento Liga de Gobernantes Anticorrupción, incluye en el tema medio ambiental diseñar una política responsable con el uso de los recursos no renovables, a través de alternativas energéticas —solar, eólica, undimotriz y vapor del magma— que, en el largo plazo, elimine la dependencia de la industria extractiva fósil; cumplir con los compromisos climáticos establecidos en la COP 26 y los que hayan sido firmados con anterioridad.

Respecto a la política minero-energética, el candidato Hernández plantea que el país es una “gran reserva inexplotada de recursos” pero que con la actual situación medioambiental no es buena idea considerar vivir del carbón, petróleo ni gas como fuente principal de ingresos. En cuanto a las energías alternativas, propone la creación de un programa específico para su gestión. También habla de diversificar la matriz de generación para reforzar la seguridad energética, promover cambios proyectados a 2030 para alcanzar autoabastecimiento energético incrementando las reservas de petróleo y gas, y ampliar el proceso de electrificación rural y gasificación masiva al menos al 50 % de los hogares que hoy no cuentan con esos servicios.

Sobre Ecopetrol, se enfoca en la eficiencia en el uso de los recursos, dándole prioridad a la inversión en exploración por encima de los gastos de nómina. También propone generar confianza en el sector minero-energético a través de la seguridad jurídica y establecer estrategias de diálogo con las comunidades; crear una ventanilla única en materia de competencias mineras, de hidrocarburos y ambientales para unificarlas en una sola entidad; y reformar el Sistema General de Regalías para que las regiones reciban más recursos.

Las propuestas de Hernández aún son muy generales y no plantean una postura clara frente a la transición energética, puesto que, a pesar de mencionar la impertinencia de continuar con la dependencia del carbón y el petróleo, sigue apostando por su explotación sin presentar un plan de reducción progresiva. Hernández se ha mostrado a favor de continuar con la explotación de petróleo, pero ha tenido declaraciones contradictorias respecto al fracking. En ese sentido, sus propuestas y posturas frente a la transición parecen ser similares a las políticas actuales lo que muestra una continuidad con las apuestas de los gobiernos anteriores.

¿Las propuestas de los candidatos presidenciales ponen a Colombia en una ruta de transición energética sostenible?
El país está en la ruta para la transición energética con el impulso de las energías limpias. Ambos candidatos apuestan por acentuar y acelerar este paso. Sin embargo, sí hay una diferencia importante en sus planteamientos sobre los combustibles fósiles, la otra cara de la transición.

La propuesta de Petro no considera todavía cómo se resolverán los impactos fiscales y macroeconómicos por la reducción de la producción, exportaciones e inversiones en el sector petrolero, y la propuesta de Hernández no es explícita en una estrategia de transición energética y cómo se avanzará para reducir la dependencia de la explotación de los combustibles fósiles.

Ambas propuestas son muy generales y no tienen respuestas concretas sobre su implementación. Sería de gran ayuda que el candidato Petro aclare con mayor precisión cómo planea reemplazar los ingresos fiscales que dejaría el reducir la explotación del petróleo y gas, más aún en un contexto de debilidad fiscal como el actual. Respecto a Hernández, sería importante una respuesta sobre cómo el país se preparará para una declinación futura de la demanda y los precios internacionales del petróleo y el carbón, especialmente su impacto directo en los departamentos productores y en los ingresos fiscales.

Las elecciones sin duda han polarizado al país y la transición energética está en debate. Independientemente de los resultados del 19 de junio, el nuevo Gobierno debe desplegar iniciativas para una discusión abierta de las connotaciones de la transición energética, apuntando a la construcción de consensos de carácter nacional. Una transición justa debe contemplar de manera paralela las siguientes dimensiones: i) mayor generación y acceso a la energía, incluida una transición rápida a sistemas de energía renovable; ii) diversificación económica en sectores que no dependen de un sistema energético basado en combustibles fósiles; y iii) apoyo a las poblaciones afectadas por la reducción de la producción de los combustibles fósiles.

Por lo tanto, el nuevo Gobierno debe apuntar a darle legitimidad a una política de largo plazo consensuada, que atienda la realidad de la crisis climática estableciendo una hoja de ruta clara de eliminación gradual de los combustibles fósiles y concrete la forma de cumplir con los compromisos internacionales, superando visiones de gobiernos de turno para convertirlas en apuestas del Estado colombiano.

Si no se logran consensos básicos nacionales, hay pocas posibilidades de que en el legislativo se logre aprobar reformas de carácter transformador, dada la polarización y fragmentación del Congreso. No diseñar ni implementar a tiempo políticas de transición energética tendrá impactos en territorios, sectores productivos e ingresos fiscales en el mediano plazo. Por ello, desde ahora Colombia debe planear una transición justa y sostenible en términos fiscales, ambientales y sociales. 

Juliana Peña Niño es oficial senior de NRGI para América Latina, Fernando Patzy es gerente de NRGI para la región Andina

Crédito de la foto: Jorgen Hendriksen/Unplash