Le but de cette étude est de contribuer au travail de révision du cadre juridique et réglementaire qui régit le domaine minier en Tunisie, et ce dans la perspective d’une amélioration des règles de transparence et de bonne gouvernance exigées par la nouvelle constitution tunisienne.

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Les enquêtes les plus récentes montrent que le renforcement de la transparence et de l’implication du public en matière de passation de marchés constitue un moyen efficace de négocier des termes plus avantageux pour le public, d’améliorer les services publics, de décourager la fraude et la corruption, d’établir la confiance et de promouvoir un environnement commercial plus concurrentiel.

Les accords dans les secteurs pétrolier, gazier et minier peuvent représenter des milliards de dollars sur plusieurs décennies. Il est donc surprenant qu’il existe peu de conseils systématiques pour assurer la transparence dans l’attribution et la gestion des droits d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles. L’objectif de ce rapport est de combler ce manque en se focalisant sur les bonnes pratiques internationales qui pourront s’avérer utiles aux autorités de régulation, aux organes de surveillance et aux militants oeuvrant pour une plus grande transparence, y compris ceux qui s’efforcent de mettre en oeuvre la norme de l’Initiative sur la transparence des industries extractives (ITIE) ou de développer des plans d’action nationaux dans le cadre du Partenariat pour le gouvernement ouvert (« PGO », en anglais : Open Government Partnership ou « OGP »).
 

Jusqu’à présent, seuls quelques pays ont été en mesure de présenter efficacement les informations concernant les divers éléments de la réglementation du secteur des industries extractives. La plupart des informations sont isolées et éparpillées dans diverses agences qui utilisent des normes de données très différentes (si ce n’est aucune). Lorsqu’il existe des publications gouvernementales, elles ont tendance à cibler les besoins de l’industrie, en tenant peu compte des besoins ou des intérêts des citoyens pour mieux comprendre le secteur et contribuer à l’amélioration de son fonctionnement.
 

Il pourrait en aller autrement. Nous avons trouvé plusieurs exemples de bonnes pratiques dans le monde entier où des approches plus systématiques ont permis aux citoyens de mieux comprendre et, le cas échéant, de pouvoir s’impliquer et examiner les procédures d’attribution des droits et de processus de gestion. Ces efforts ne sont pas uniquement bénéfiques à ’efficacité gouvernementale. Ils semblent aussi favoriser l’engagement des entreprises, la concurrence et la confiance du public. Bien que nombre de ces exemples proviennent de pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), nous avons aussi trouvé de bonnes pratiques dans des pays aux frontières de l’exploration et de la production des ressources tels que le Liban, la Sierra Leone et les Philippines.

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Dans les pays riches en ressources naturelles, les entreprises publiques (EP) ont une influence majeure sur l’économie et la société dans son ensemble. Leurs activités ont souvent des retombées importantes sur la manière dont l’Etat gère l’exploitation minière ou pétrolière et sur le montant des recettes qu’il perçoit.

Malgré cette importance, seules 9 des 81 EP évaluées par l’Indice de gouvernance des ressources naturelles (RGI) 2017 ont obtenu un bon score en matière de transparence et de gouvernance responsable.

Ce guide entend servir de référence pratique à l’usage des EP qui souhaitent étoffer leurs déclarations. Il n’a pas vocation à garantir le respect de chaque exigence légale ou réglementaire propre à chaque pays ou à offrir une voie unique vers la transparence. Au lieu de cela, le guide présente une liste d’éléments et d’approches que les EP peuvent envisager d’inclure dans leurs déclarations.

La transparence est plus efficace lorsqu’elle est intégrée à la culture institutionnelle d’une EP, et appliquée à tous les niveaux opérationnels. Le guide entend encourager les EP à faire de la transparence une habitude qui passe par la divulgation d’informations complètes et suffisamment détaillées, publiées à une fréquence raisonnable et mises à jour régulièrement, accessibles aux parties prenantes dans un format ouvert, et pleinement intégrées dans les procédures habituelles de l’EP.

Ce guide offre aux équipes dirigeantes des EP un cadre permettant d’identifier les déclarations les mieux à même d’améliorer la transparence et la gouvernance de leur entreprise. Il s’adresse également aux acteurs exerçant un rôle de surveillance, tels que les organisations de la société civile et les comités parlementaires, qui s’intéressent à l’évaluation et au suivi des déclarations des EP de leur pays. Il propose de bonnes pratiques internationales qui peuvent être comparées aux pratiques des EP d’un pays donné et traduites en recommandations spécifiques pour ces EP.

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En posant les bonnes questions, les organes de surveillance peuvent détecter et prévenir la corruption dans les secteurs pétrolier, gazier et minier. Les systèmes de corruption sont souvent complexes et opaques, mais il existe quand même des schémas clairs et des signes similaires de comportement problématiques dans les pays riches en ressources.

Pour les découvrir, nous avons examiné plus de 100 exemples concrets d’octroi de permis et d’attribution de contrats dans les secteurs pétrolier, gazier et minier ayant fait l’objet d’allégations de corruption. Ces cas concernent 49 pays producteurs de ressources.

En nous fondant sur ce travail, nous avons développé une liste de 12 signaux d’alerte sur la corruption concernant l’octroi de permis et l’attribution de contrats dans le secteur extractif, accompagnés chacun d’exemples concrets. Cette liste pourra s’avérer pratique et utile pour différents types d’acteurs, et notamment pour :

• Les fonctionnaires qui élaborent les processus d’adjudication. Les règles et les procédures qui gouvernent les processus d’adjudication peuvent contribuer à écarter le type de comportements problématiques décrits dans le présent rapport.
• Les fonctionnaires qui supervisent et valident les attributions de contrats. Ces fonctionnaires, qui peuvent représenter les régulateurs, les ministères, les entreprises pétrolières ou minières d’État ou les cadastres, pourront utiliser cette liste pour détecter certains comportements au cours du processus d’adjudication, et éviter les décisions qui entraînent des controverses ou d’autres résultats sous-optimaux.
• Les parlementaires et les organes de surveillance du pouvoir. Dans certains pays, les parlementaires jouent un rôle formel dans la validation des permis octroyés, alors que dans d’autres, ils peuvent demander des comptes à l’exécutif à propos d’une adjudication. Les membres des commissions de lutte contre la corruption, les groupes multipartites de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), les cours des comptes et d’autres institutions étatiques ayant un mandat de contrôle pourront également utiliser la liste dans l’exécution de leurs fonctions.
• Les autorités judiciaires. La liste pourra aider les autorités judiciaires nationales ou étrangères à structurer leurs enquêtes portant sur une procédure d’adjudication suspecte, ou en offrant des pistes de recherche ou un fil utile à l’enquête.
• Les cadres des industries extractives. Lorsque les entreprises envisageront de participer à une procédure d’adjudication ou de s’associer à une autre entreprise, la liste pourra aider les cadres à évaluer les risques de corruption – par exemple, dans le cadre de leur diligence raisonnable de lutte contre la corruption, ou de leurs fonctions de gestion du risque ou de la conformité.
• Le personnel des institutions financières. Les investisseurs, y compris les entreprises, les banques, les IFI et les sociétés d’investissement privées, devront également évaluer le risque de corruption d’une attribution, et décider s’ils devraient financer un projet et, le cas échéant, de quelle manière le faire.
• Les acteurs de la société civile et les journalistes. Le personnel des ONG, les militants, les activistes et les journalistes pourront utiliser la liste pour questionner l’intégrité et la légalité des procédures d’adjudication en cours ou passées ou des contrats particuliers. La liste pourra notamment les aider à identifier d’importantes lignes d’enquête et à allouer au mieux leurs maigres ressources.

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Le rapport présente les principaux résultats et messages clés de l’Indice de Gouvernance des Ressources Naturelles (RGI) 2017. L’indice mesure la qualité de la gouvernance des ressources naturelles dans 81 pays, qui représentent 82% de la production mondiale de pétrole, 78% de la production mondiale de gaz et une part importante de la production de minéraux, dont 72% de la production mondiale de cuivre. L’Indice est le fruit de 89 évaluations (huit pays ont été évalués sur deux secteurs), compilé par 150 chercheurs sur la base de près de 10000 documents justificatifs utilisés pour répondre à 149 questions. Pour consulter les données, visitez notre site www.resourcegovernanceindex.org. 

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En 2015, le parlement de la République démocratique du Congo a adopté une nouvelle loi créant 26 nouvelles provinces à partir des 11 provinces préexistantes. Cette évolution, désignée par le terme découpage, a également modifié les dynamiques parmi les bénéficiaires de certains revenus miniers. La présente note analyse le flux des revenus après le découpage et démontre qu’avec la nouvelle délimitation, les revenus miniers se concentrent dans trois nouvelles provinces de taille plus modeste. Elle explique le système de répartition des revenus en RDC et quelques-uns des défis de clarté et de transparence qui y sont associés. Finalement, elle applique les connaissances institutionnelles de NRGI en matière de bonnes pratiques de redistribution des revenus au niveau infranational au contexte du découpage de la RDC, et présente quatre recommandations qui pourraient permettre aux autorités locales nouvellement créées de mieux tirer parti des revenus infranationaux.

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Lorsque les Etats et les entreprises du secteur privé s’entendent pour exploiter des ressources naturelles appartenant à la collectivité, les citoyens ont un droit de regard sur les modalités des accords qui en résultent. Ces modalités sont énoncées dans les permis, contrats, règlementations et lois qui s'y rapportent. Si les règlementations et lois sont généralement accessibles au public, il n'en va pas toujours de même pour les permis et les contrats.

Quatre ans après que l'Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) a commencé à encourager la publication des contrats dans sa norme, nous nous efforçons dans ce rapport de déterminer dans quelle mesure les Etats hôtes se sont appropriés la recommandation. Les recherches montrent que dans les pays qui mettent en place l'ITIE, publier les contrats et les permis qui énoncent les modalités d’exploitation des ressources naturelles est devenu la règle. A partir d’un examen des 51 pays et d'une région qui mettent en œuvre l’ITIE, nous constatons que 29 des Etats concernés – nettement plus de la moitié – ont divulgué au moins certains des accords concernés et que plusieurs autres prennent actuellement des mesures concrètes pour rejoindre leurs rangs. (Ce tableau contient les résultats pour chaque pays, y compris des références et des liens vers les documents clés.)

Néanmoins, beaucoup d'améliorations sont encore possibles. Au moment de la mise sous presse, 20 pays mettant en œuvre l’ITIE n’avaient ni publié de contrats ou permis ni adopté de loi imposant la divulgation des contrats, tandis que 11 pays n’avaient pas publié les contrats tel que prévu par leurs législations nationales. Même dans les pays où la divulgation des contrats est une pratique bien établie, il demeure difficile pour les citoyens de déterminer quels contrats ou permis sont en cours de validité. Des sites internet hors d'usage et l’utilisation de formats de fichiers inappropriés entravent l’accès et peuvent rendre l'analyse pratiquement impossible. Les exigences de l'ITIE imposent normalement aux Etats de communiquer leurs politiques nationales en termes de réforme sectorielle et de publication des contrats, afin d’entamer une discussion sur la divulgation des contrats. Mais la majorité des pays adhérents ne satisfont pas à ces exigences.

Tous les acteurs de l’ITIE – tant nationaux qu’internationaux – doivent faire davantage pour améliorer la portée et la qualité de la publication des contrats et des permis. Dans cet objectif, nous recommandons de prendre les 12 mesures suivantes :

Divulgation. Augmenter le nombre de contrats accessibles au public.
1. Cibler les pays où la législation n’est pas appliquée. 2. Mettre la transparence à l’ordre du jour lorsqu'elle est absente. 3. Intensifier le partage des connaissances au sein de la communauté de l’ITIE. 4. Améliorer l’exhaustivité de la divulgation. 5. Confirmer le nombre de contrats ou de permis dans le secteur. 6. Inciter les entreprises à adopter la divulgation.

Accès. Faciliter l’identification, la lecture, la comparaison et l’utilisation des contrats.
7. Utiliser des canaux de publication efficaces. 8. Examiner minutieusement les publications dans les journaux officiels. 9. Utiliser des formats de fichiers ouverts. 10. Publier des métadonnées.

Politique. Édicter des règles pour encadrer les pratiques de divulgation.
11. Élaborer des lois pour une publication efficace.

Déclaration au titre dqe l'ITIE. Communiquer les informations les plus à jour sur la publication des contrats.
12. Assurer un compte rendu effectif de la politique et des pratiques de publication des contrats au titre de l'ITIE.

Sous le régime du code minier congolais de 2002, la République Démocratique du Congo a accueilli d’importants investissements privés qui ont permis d’accroitre la production de cuivre à plus d’un million de tonnes par an. Mais ce boom du secteur minier a peu profité à la population. C’est le contexte dans lequel un processus de révision du code minier a été mené, de 2012 à 2015. Ce processus n’a jamais été achevé, en raison de l’environnement économique international et des tensions politiques au Congo.

Dans ce rapport, le Natural Resource Governance Institute analyse les raisons qui ont mené à l’impasse dans la révision du code minier. Les auteurs emploient également deux modèles financiers pour mesurer l’impact du régime fiscal du code 2002, celui de la proposition d’amendement bloquée par le gouvernement après avoir été déposée à l’Assemblée Nationale, et une dizaine d’autres régimes fiscaux de pays miniers « concurrents » de la RDC, du Chili à l’Indonésie. Ces deux modèles et leur manuel d’utilisation peuvent être téléchargés également sur cette page.

Les conclusions du rapport montrent qu’il est possible, et même nécessaire, de poursuivre la réforme et de parvenir à un compromis acceptable par toutes les parties. Certes, le régime fiscal du code 2002 est dans les normes internationales. Mais il n’est pas suffisamment progressif, et protège trop largement les opérateurs miniers des améliorations nécessaires du code des impôts. En cas de nouvelle envolée des prix du cuivre et du cobalt, le Congo ne serait pas en mesure de capter les profits extraordinaires qui seraient générés.

Les recommandations du rapport sont les suivantes :

• Rappeler le projet de loi et relancer des discussions tripartites, basées sur une relation de confiance et des outils de travail objectifs. Seul un consensus obtenu suite à des discussions techniques entre l’Etat, la chambre des mines et les organisations de la société civile peut permettre d’obtenir une révision du code qui réponde aux préoccupations du peuple congolais.
• Revoir le régime fiscal. La proposition d’amendement contient des éléments fiscaux peu adaptés au contexte économique du Congo. Il faudrait remplacer l’impôt sur les profits excédentaires, de préférence par une redevance à taux variable, afin de créer un régime fiscal progressif, adapté aux cycles de prix bas tout comme de prix élevés. Il faudrait revoir la clause de stabilisation pour l’attacher aux titres miniers plutôt qu’à la loi dans son ensemble. Il faudrait également harmoniser le plus possible le code minier avec le régime fiscal de droit commun.
• Adapter le code à la constitution de 2006, renforcer les mesures de contrôle et les dispositions sur le développement communautaire. La réforme ne concerne pas uniquement la fiscalité. Le code minier de 2002 ne répond pas à ces exigences, et le projet de révision ne contient que des dispositions minimales en la matière, ce que la société civile congolaise a maintes fois souligné.

Alors que l’ITIE RDC se prépare à publier une feuille de route pour la divulgation des individus qui bénéficient du secteur extractif en RDC, NRGI a développé une liste de recommandations débattues lors d’un atelier avec le comité exécutif de l’ITIE RDC le 24 et 25 octobre 2016 à Kinshasa. La RDC est l’un des rares pays ayant déjà divulgué l’identité de propriétaires réels dans ses derniers rapports ITIE (2013 et 2014) et les efforts doivent continuer.

Ces recommandations, qui pourraient aussi être utiles à d’autres pays francophones travaillant sur la propriété réelle, exhortent l’ITIE RDC à prendre des mesures afin de lutter de manière effective contre les conflits d’intérêt et la fraude fiscale. Dans un contexte où encore trop peu des revenus des mines et du pétrole sont utilisés pour le bienfait de la population et où il est fréquent de voir l’entreprise d’Etat Gécamines vendre en toute opacité des actifs à des destinataires inconnus enregistrés dans des paradis fiscaux, améliorer la gouvernance du secteur extractif à travers une divulgation effective des propriétaires réelles des entreprises minières et pétrolières en RDC semble primordial.